现行环境公益诉讼制度的实务应对 

——从解释论角度谈新《民事诉讼法》第55条的理解与适用

黄菊秀[1]

摘 要:2012修订的《民事诉讼法》首次确立了我国的民事公益诉讼制度。该法第55条规定了公益诉讼的案件范围和原告资格，解决了制约开展环境公益诉讼的“瓶颈性”问题。该条款规定比较原则、概括，对与构建环境公益诉讼这一体系的其他重要问题，如诉讼程序、保护对象等多方面问题并没有详细的配套规定。为充分发挥该制度在保护环境公共利益方面的作用，必须从立法论转向解释论，科学运用各种法律解释方法，准确定位环境公益诉讼制度在环境保护法律体系中的地位和作用，厘清其诉讼主体和适用范围，并探索创建一套环境公益诉讼的特别程序。

关键词:环境公益诉讼   解释论   民事诉讼法

《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)修正案的一大亮点，是吸收我国民事诉讼中10多年来公益诉讼实践尤其是环境公益诉讼的经验，力排众议，将民事公益诉讼制度入法。修订后的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定解决了制约开展民事公益诉讼的“瓶颈性”问题——原告资格。

立法机关延续了“相对合理主义”的修法思路，以问题为导向，遵循“宜粗不宜细”的指导思想，以实践中遇到的困难和存在的突出问题为依托，在涉及环境公共利益的保护问题上，一方面没有无条件地赞成通过行政机关强化自己的权限来解决，另一方面也不像美国那样通过动员个人的私人执法来实现公共目的，而是采用居于两者之间的民事讼诉公益制度，这是一种追求平衡的、逐步推进型的稳健的立法策略。《民事诉讼法》第55条是一个概括性、指引性的条款，同时也是一个开放性、宣示性的条款，其规定比较原则、略显单薄，只为公益诉讼制度的确立提供了法律依据，对构建公益诉讼这一体系的其他重要问题并没有详细的配套规定，无法支撑起公益诉讼这一特殊诉讼程序的体系。因此，具体的实施规则需要在司法实践中运用法律解释方法探索确立。

现代法律解释学认为，法律都要进行解释，法律不经解释不能适用。对环境公益诉讼这样一个仅有一条原则性条文的制度，法律解释任重道远，否则其实施将步履艰难，其解释的必要性毋庸置疑。对法律的解释路径，有立法论和解释论之分。立法论和解释论是两种不同的法律研究、法律思维方法。立法论指从立法者的立场出发，面向未来研究和思考最理想的法律，即思考和研究最理想的法条是什么，并进行具体的条文设计。法解释论是指站在法官的立场，在现行法的框架内通过对现行法律进行逻辑推论，针对现实生活中发生的法律问题、法律纠纷等推导出最为妥善、最有说服力的结论[2]。立法论惯常于批评现行法，指出现行法存在的错、漏和矛盾之处，这种法律思维方法提倡怀疑和驳难，追求法律的理想和应然，在法律急剧变革的时期立法论大受欢迎。但是，立法论最大的缺陷是其挑战了法律的权威性和稳定性，不利于全社会建立“信法为真”的信念和法律秩序！因此，从立法论转向解释论，可以在理论研究和司法实践之间建立一条融贯直达的通途，民事诉讼法研究的魅力才能真正彰显，面向司法的民事诉讼法学才能得以形成。

对环境公益诉讼制度的创设，在立法过程中存在不同观点的博弈，例如是否建立公民诉讼制度，赋予公民以公益诉讼的资格等等，体现了革故鼎新的修法宗旨，是有必要的、良性的现象。但是修正案通过之后，摆在学者和法官面前的主要任务，是由过去的立法论转向司法论、解释论，运用语义解释、目的解释、体系解释、历史解释等多种法律解释方法探讨环境公益诉讼条款的具体适用问题。

一、运用目的解释方法确定环境公益诉讼在环境保护法律体系中的地位和作用

顾名思义，环境公益诉讼制度设立的目的在于保护环境权益。当下环境权益保护问题已经成为热门话语，我国已经逐渐形成由行政、法律、经济、科学技术等多方面力量构成的综合环境保护体系，环境保护的主体也呈现多样化[3]。在这种状况下，环境公益诉讼仍然被立法所承认，原因在于：

（一）我国现行环境保护手段难以有效保护环境公益。

1.环境保护程序立法不健全，导致我国环境法律制度的整体有效性不足

我国的环境保护虽然业已形成由宪法、单行性法规、环境标准及其他部门法进行各层面保护的实体法体系，但由于“重实体、轻程序”的传统，使我国的环境程序立法远远落后于环境实体立法。我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护单行法中关于单位和个人面对环境污染和破坏时所拥有的权利，一般都参照《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，只笼统地赋予了一般单位和个人对污染和破坏环境行为具有检举、控告、监督的权利，而没有明确赋予单位可以直接对污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利。事实上，我国污染环境的责任者作出赔偿的范围也仅仅局限于“直接受到损失的单位和个人”。以上程序性缺陷，一方面导致确认在实体法中的各项环境权利缺乏实施的程序保障，在发生环境纠纷时不能及时得到有效解决，在无形中放纵了破坏环境的行为，有悖于环境保护的目的。另一方面也大大削弱了我国环境法律体系的整体有效性。因此，建立环境民事公益诉讼，加强环境保护的程序保障，是从根本上遏制破坏环境的行为，维护环境保护法的立法目的，增强我国环境法律体系的合理性、高效性，进一步实现其健全性，以提高其整体有效性，优化环境法律实施结果的需要。

2.行政手段难以有效保护环境公益

我国长期以来实行的国家环境管理单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，全面行使环境保护的监督、管理职能。《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保护法》等环境保护法律的有关规定，均表明在我国的环境保护中，政府起着核心作用。强调政府在环境保护中的重要作用并非对环境保护无益，但若把环境保护的全部希望都寄托于政府而忽视其他社会力量的作用，则不太周全。理论上，我国政府凭借其严密的行政权力网络，应当能够实现对各类环境危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时维护环境公共利益[4]。然而，源于政府决策能力有限、人员有限、政府地位的局限以及监督不力等原因，政府在环境保护中经常表现出失灵，环境行政部门往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足[5]，因此仅依靠政府环保部门、行政手段单打独斗，难以达到保护环境的目的。

（二）环境民事公益诉讼制度具有独特的环境公益保护功能

虽然有关国家在环境公益诉讼的具体规定方面存有差异，但他们建立环境公益诉讼制度的目的都是为了有效地保护环境公益。环境公益诉讼制度的独特措施彰显了其在环境公益保护方面的独特功能。

1.环境公益诉讼有助于实现司法权对行政权的监督制约，纠正和预防政府在环境保护中的失灵

一方面，环境公益诉讼主要是针对政府的环境行为而进行的。只要政府的行为违反了法律的相关规定，并可能对环境造成损害，都可以作为环境公益诉讼的对象诉请法院加以司法审查。这可以促使政府机关依法行政，从而有效地预防和制止环境侵害行为。另外，环境公益诉讼制度可以充分发挥广大社会公众的监督作用。其关于广泛的原告主体的规定可以有效监督各种类型的社会主体的环境违法行为。

2.环境公益诉讼可以向传统诉讼制度一样对环境损害加以补救，更重要的是其能够对环境损害加以有效的预防

一方面，在环境公益诉讼中原告的请求可以包括要求被告采取有效措施防范环境损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大。另一方面，环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有环境损害的后果发生，只要能根据有关情况合理判断有环境公益损害的潜在可能即可，这样就可把环境违法行为消灭在萌芽状态[6]。

3.环境公益诉讼可以促进环境保护政策

环境公益诉讼中对立的利害关系具有公共性当事人的主张体现的是整体性和普遍性利益，因此其波及的范围呈现广域化和规模化的特点。法院的裁决不仅直接约束案件当事人，而且对未参加诉讼的一般公众也产生拘束力和引导力。这种裁决的扩张力使得环境公益诉讼具有促进环境保护公共政策形成或变更的作用。

环境公益诉讼是保护环境的重要法律制度，具有重要的法律地位和现实意义。然而，我国环境保护法律手段具有多元化的特点，环境公益诉讼虽有创设之必要并在立法上得到承认，但其仅是环境保护体系中的环节、措施之一，就象一个巨大有机体里面的一个毛细血管。因此，在判断时宜奉行私益诉讼优先规则，能够通过私益诉讼维权的，没有必要提起公益诉讼，最佳的模式是能通过私益诉讼实现公益的目标。同时，公益诉讼虽可以用于弥补行政执法不足的功能，但并不代替行政执法，在环境保护各种力量体系中，行政执法仍然占绝对主导地位，可以考虑引入诉讼前置程序，由环保主管部门先行处理或认定，只有主管机关未能在合理期限内采取措施制止侵害公益的行为并防止损害的扩大，才可以提起公益诉讼。因此，不宜认为环境公益诉讼案件数量越多越好，更不能把环境公益诉讼当做诉讼的常态。环境公益诉讼在克服实践中对损害公益行为打击不力的状况、缓解转型时期日益复杂艰巨的社会矛盾方面，具有的积极意义，但应将其作为公共环境保护的最后一道防线，在其它方式失效的情况下，才起用环境公益诉讼制度。

二、以语义解释方法为主导理解与适用新《民事诉讼法》第55条

（一）关于受理条件

公益诉讼属于民事诉讼的特别形态，人民法院受理公益诉讼的条件，除了第55条有特别规定的外，应当适用起诉与受理条件的一般规定。 新《民事诉讼法》第119条规定的积极条件、第124条规定的消极条件，在不与第55条规定冲突的情况下，应当适用。具体而言，除了第119条第1项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定不能完全适用于公益诉讼外，其他规定可以直接适用。

（二）关于案件范围

新《民事诉讼法》第55条关于公益诉讼的案件范围是采取列举加概括的方式予以规定的，其中“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”是最典型、最需要解决的两类案件;概括性词语“损害社会公共利益的行为”既是兜底又是限制。这种规定主要有两层意思：一是只有污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果污染环境的行为涉及的某些个体利益，基于维护个体利益提起的诉讼，则不属于公益诉讼的范围，而属于一般普通民事诉讼即私益诉讼。公益诉讼不同于私益诉讼之处，在于前者保护的对象为涉及公共利益的事项。

“社会公共利益”是各类立法中经常出现但又均无具体定义的一个用语，其含义比较模糊，是一个不确定的法律概念，界定比较困难，理论上一般指“不确定多数人的利益”。 依照庞德的利益分类学说，社会公共利益“是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望”[7]。目前理论上对于环境所产生的利益属于公共利益这一问题不存在异议，但是对于作为公共产品的环境对人的利益影响还是没有进一步区分。环境公共利益涉及环境对人的两方面影响：一方面，环境是人类生存的必要条件，水、土壤 、森林都是人须臾不可缺少的，此时的环境是典型的公共产品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，其产生的利益表现为公共利益；另一方 面，环境是人类社会生存的必要条件，水、土壤、森林是人的劳动对象或生产资料，此时的环境则可以特定为独立的“物”而成为所有权的客体，其产生的利益表现为私人利益[8]。但是在客观条件中，这两种利益并不会截然分开，现实生活中公共利益往往和私人利益同时表现在环境这个客体上，比如私人承包的养殖海域本身是承包人用益物权的客体，但是当海洋环境整体上污染时，私人利益和公共利益会同时遭到损害。此时损害也就分为两种，一是对典型的公共利益的损害，即“对环境的损害”；二是对公共利益中私人利益的损害 ，即“对人的损害”。对不同的损害提起诉讼的时，结果可能出现私人利益与公共利益的竞合，这在司法实践中必须加以区分。

为审查确认发生了损害社会公共利益的行为，在受理环境公益诉讼案件时， 还须要求原告提供初步证据材料表明环境公共利益被损害的事实，并且由法院审查确认其存在。环境公益诉讼的基本判断标准应当是：在一个特定的诉讼中，原告提出的诉讼请求所保护的法益是否超过了私人利益的范围，如是，即为公益诉讼；否则为私益诉讼。

（三）关于起诉主体

《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，目前有两种不同观点。第一种观点认为“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；第二种观点认为“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”。综合分析有关立法资料和立法工作者的释义可知，立法本意并不强调“有关组织”须由法律规定，而是说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”[9]笔者赞同第二种观点， “有关组织”不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联。

1.有权提起环境公益诉讼的“机关”

“机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关 、人民法院、人民检察院、行政机关等。因此，需要做目的性限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关。人民检察院可以提起公益诉讼，这是因为：第一，检察机关在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色。第二，检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织。第三，现行法的依据。《刑事诉讼法》第99条第2款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉。第四，检察院已经积累了提起公益诉讼的实践经验。行政机关可以提起公益诉讼，基于如下理由：第一，行政机关的行政执法权受地域限制，但提起公益诉讼不受此限制。第二，行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。第三，行政机关提起诉讼，表明政府对此是支持的态度，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力相对较小，法院审理判决不会与政府发生冲突。以环境公益诉讼为例，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中人民检察院作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，环保组织（如中华环保联合会、自然之友等）作为原告起诉的有3件。行政机关和检察院作为原告起诉的9件案件都以原告胜诉而告终。[10]

2.关于法律规定中“法律”含义

严格根据语义解释，那么“法律规定的”中的“法律”，是指立法机关制定颁布的法律。这种解释方法带来的弊端，是现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏，目前只有前述《刑事诉讼法》和《海洋环境保护法》对此做了规定。其中，《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态 、海洋水产资源 、海洋保护区 ，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这种解释方法不可取，因为它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展，使得过去多年的公益诉讼试点限于停滞。较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释，即把“法律规定的”中的“法律”，解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释。这样，可以通过司法解释，拓展起诉主体的范围，保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进。

3.关于“有关组织”的范围

由于“有关组织”的范围不明确，最近环保部下属机构中华环保联合会就山东潍坊昌东县五图街道部分村庄地下水遭严重污染问题向潍坊市中级人民法院提起的环境公益诉讼，经过一个多月，仍未得以立案受理。[11]目前，“有关组织”众多，类型有社会团体、民办非企业单位、基金会。上述各种组织，情况复杂，良莠不齐，不一而足，需要在司法实践中逐步探索确定。鉴于司法实践经验不足，有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐，为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效开展公益诉讼，目前原则上应先探索受理具备以下条件的有关组织所提起的环境公益诉讼：(1)依法登记成立的非营利性环境保护组织；(2)按照其章程长期实际专门从事环境保护或公益事业；(3)有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；(4)提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。如果《中华人民共和国环境保护法》修改后，作出了相关规定，再依照特别的规定受理。同时，特别建议对于以下两类公益诉讼，人民法院不宜受理。一是单纯以诉讼为业的组织提起的环境公益诉讼。因单纯以诉讼为业的组织是接受委托作为诉讼代理人参与诉讼，而不是直接作原告提起诉讼。二是针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为，有关组织提起公益诉讼索赔国家损失的。因为《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款已经明确规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条款既是赋权条款，也是限定条款，即将海洋生态资源损失索赔主体限定为行使海洋环境监督管理权的部门，排除了有关组织。

4、诉权主体冲突的处理

冲突在社会变迁与发展中是一个动态的常量。过去的公益诉讼实践备受关注的是法院立不立案，而非公益诉权行使的先后顺序问题，因而，多个起诉主体之间的冲突，并未引起大家的注意，甚至实践中出现了检察院、行政机关、社会团体共同作为原告提起公益诉讼的现象[12]。鉴于环境公益诉讼的诉权主体相对广泛，人民检察院、有关行政机关、有关组织都有提起公益诉讼的资格，那么，对于发生竞合的公益诉权之间冲突的应如何处理？建议规定诉权行使的顺序，授予检察机关、行政机关第一顺序行使公益诉权的资格，有关组织为第二顺序的公益诉讼原告。第一顺序诉权主体权利用后，第二顺序诉权主体才享有诉讼资格。

三、运用体系解释方法探索建立一套环境公益诉讼的特别程序

     环境公益诉讼具有其特殊性, 完全执行一般民事诉讼的规范,并不科学合理。立足我国环境公益诉讼的实际，探索一套特别程序，制定民事诉讼的具体实施性规定，是十分必要的。

1.关于合理性受理标准

原告起诉，应当就所依据的事实充分举证，并说明其请求的合理性。

2.关于集中管辖

环境公益诉讼由损害行为地人民法院管辖。水域污染公益诉讼案件，由损害行为地的海事法院管辖。最高人民法院、高级人民法院可以指定下级人民法院集中管辖特定的公益诉讼案件。

3．关于诉讼费用

公益诉讼的案件受理费，不需原告预交，在结案后由败诉的被告直接负担。原告败诉的，可以申请减交、免交案件受理费，但恶意起诉的除外。

4．关于财产保全担保

原告申请保全，无需提供担保。

5．关于处分原则的严格限制

对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、撤诉等 诉讼行为进行严格限制。

6．关于法院调查与审理范围

人民法院应当依职权调查收集证明、调查范围不限于当事人申请调查的范围。对双方当事人自认的事实、当事人不主张的事实，如果涉及公共利益的保护，人民法院应当对主动审理、并可不受当事人诉讼请求的限制自由裁量。

7．关于裁判效力

人民法院对公益诉讼作出的判决、裁定生效后，其他当事人在诉讼时效期间又以相同事实提起相同请求的，适用该判决、裁定。

8．关于裁判的主动执行

人民法院对公益诉讼作出的判决、裁定生效后，当事人拒绝履行的，由审判员移送执行员执行。