水污染事件索赔主体法律问题研究 

        广州海事法院与中山大学法学院课题组[1]

摘 要：水污染是中国乃至世界面临的最严峻的环境问题，由于水资源涉及众多的利益主体及政府主管部门，水污染事件索赔主体应如何界定，是法学理论界和司法界的一个难题，环境公共利益无人索赔的现象非常严重。目前司法实践对于如何认定索赔主体存在许多不同的做法和争议，新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)虽然新增加了公益诉讼的规定，但并未真正建立起公益诉讼主体制度。所以，对于这一问题的深入研究及探讨具有重要的理论和实践意义。为此，课题组对我国水污染事件的索赔主体现状进行调查，分析不同的索赔主体在诉讼索赔过程中遇到的问题和挑战，分析其中的原因，总结确定索赔主体的一般理论，提出完善索赔主体相关立法和司法实践的建议。全文共8600余字（不含脚注）。

关键词：水污染  索赔主体  公益诉讼  私益诉讼

一、水污染事件索赔主体的现状

据不完全统计，1991年至2010年间，全国各级人民法院审结水污染民事案件5000多件[2]，涉及的案由主要有：水污染损害赔偿纠纷，水污染侵权纠纷，环境污染损害纠纷，环境污染侵权纠纷，财产损害赔偿纠纷，水域渔业污染损害赔偿纠纷，鱼塘污染纠纷，废水排放损害水产养殖赔偿纠纷，船舶污染损害赔偿纠纷，海域污染损害赔偿纠纷，油污污染损害赔偿纠纷，海上养殖损害赔偿纠纷，特殊类型侵权纠纷等。索赔主体主要有个人、村民委员会、企业、行政机关、检察机关等。地方法院审理的水污染案件涉及的水体以私人鱼塘为主。

其中，全国海事法院受理水污染案件2840多件[3]，主要是船舶油污损害赔偿纠纷，海洋环境污染损害赔偿纠纷，海上、通海水域污染损害赔偿纠纷，海上石油污染损害赔偿纠纷，海上开采石油污染养殖物损害赔偿纠纷，海上养殖损害赔偿纠纷，陆源污染海域纠纷，港口作业污染损害赔偿纠纷等。索赔主体主要有：养殖户、旅游公司、清污公司、水产公司、渔业协会、村民委员会、渔民委员会、渔业行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政管理部门、环境保护部门、检察机关等。

广东省地方人民法院审理的水污染案件不多，从课题组收集案例的情况来看，一审案件有：佛山市南海区法院、茂名市茂南区法院、江门市新会区法院、遂溪县法院分别受理了1件水污染案件，广州市白云区法院、番禺区法院分别受理了检察机关作为原告的水污染公益诉讼案件；二审案件有：广州中院3件、深圳中院3件、茂名中院1件。

考虑到地方法院受理的水污染索赔案件以个人提出养殖损害索赔为主，分析的样本比较单一，课题组选择从全国海事法院审理的2800多件水污染案件中，随机抽取了65件作深入分析。

1.案件类型

65件案件中，主要是海域污染损害赔偿纠纷37件，船舶油污污染损害赔偿纠纷18件，水污染损害赔偿纠纷2件。还有其他类型的纠纷8件，主要包括船舶碰撞清污纠纷、港口作业污染损害赔偿纠纷、养殖损害赔偿纠纷、船舶泄漏有害物质污染损害赔偿纠纷等[4]。

2.索赔主体类型

65件案件中，原告主体类型分别有：个人(17件)，企事业单位(28件)，国家机关(12件)，行业协会(1件)，村委会(7件)。

3.被告对原告主体资格的态度

有21件案件的被告对原告主体资格提出质疑，被质疑的主体主要是国家行政主管部门、村民委员会、渔民委员会、行业协会，质疑的理由主要有：原告诉讼主体不符合法律的规定、原告在本次油污事故中没有受到任何损害、村委会不是法律意义上的诉讼主体、原告没有提供合法有效的养殖许可证、原告无权代表国家索赔等。

4.法院对原告主体资格的态度

65件案件中，12件案件原告的主体资格没有得到法院的支持，其中有村民委员会、渔业委员会、企业，主要理由是：原告作为发包方不能代表承包方索赔，村民委员会、渔民委员会不能以自己名义索赔，原告没有提供遭受损失的证据，原告未取得海域使用权和养殖证等。

5.原告提出的诉讼请求

65件案件的原告都提出损害赔偿的诉讼请求，其中有3件案件的原告同时提出停止侵害、恢复原状等诉讼请求。

6.原告提出的索赔项目

索赔项目主要有:清除或者减少污染损害的费用，养殖损失，经营损失，国家渔业资源损失，鉴定、监测、调查等费用，恢复环境原貌的费用等。其中，14件案件提出清污或者减少污染损害的费用，30件案件提出养殖损失（其中有6件案件的原告提出经营损失），13件案件的原告提出经营收益损失，6件案件提出渔业资源损失，6件案件提出鉴定费、诉讼保全费等费用，2件案件提出恢复原状的费用。

7.裁判结果

65件案件中，仅2件案件原告的诉讼请求全部得到法院支持， 20件案件原告的诉讼请求部分得到法院支持，11件案件的原告申请撤诉并得到准许，22件案件原告被裁定驳回起诉或者判决驳回诉讼请求，10件达成调解协议。其中，法院裁判原告败诉的理由主要有：原告不适格；原告没有完成举证义务，没有证明具体遭受的污染损失。

二、水污染索赔诉讼的特点

一是私益诉讼多，公益诉讼少。在课题组深入分析的65件案件中，43个案件的原告提出赔偿养殖物的损失和经营收益损失的诉讼请求，属于私益诉讼，占案件数的66%；22个案件的原告代表国家索赔清污费用、减少污染损害的费用、渔业资源损失、恢复环境原状的费用等，占案件数的34%。

二是公益诉讼中，资源损害索赔的多，环境损害索赔的少。在65件案件中，有12个案件属于公益诉讼，其中，6个案件索赔渔业资源损失，占50%；仅2个案件索赔恢复环境原状的费用，占16%；其余案件主张清污费用。渔业资源损失索赔案件是环境生态损害索赔案件的3倍多。考察全国审理的海洋污染案件，也仅有少数几宗案件明确提出环境生态索赔。

三是财产索赔多，健康索赔少。在65件案件中，所有的原告都提出赔偿损失的诉讼请求，基本上是针对养殖物死亡、渔业资源损失、清理污染支出等财产性的索赔，尚未发现因水污染导致人体健康受损而提起诉讼的案例。在全国随机抽取的1000多件水污染案件中，也仅仅发现4件案件涉及人身损害索赔，绝大多数案件均为养殖损失的索赔。

三、水污染事件索赔主体争议点和存在的问题

（一）私益索赔主体往往因举证不力而无法证明主体身份

私益索赔诉讼中的主要问题是由于私益索赔主体的诉讼能力弱，特别是举证能力弱，导致其身份和权利得不到法院确认。

在课题组普查全国1400份水污染损害纠纷的判决书[5]中，个人、企事业单位等私益索赔主体占水污染事件索赔主体的80％以上。个人、企事业单位作为水污染事件索赔主体时，其主张的污染损害主要是财产损害和人身损害两种类型，主张的损害类型是索赔主体资格成立与否的直接影响因素。

主张财产损害时，主要是索赔养殖损失、经营损失、清污费用等，私主体的索赔主体资格的争议点主要反映在索赔养殖损失时：一是索赔主体是否是其所主张权利的对象水体的合法所有者或使用者。根据《渔业法》、《渔业法实施细则》规定，“使用全民所有制水面、滩涂，从事养殖生产的全民所有制单位和集体所有制单位，应当向县级以上地方人民政府申请养殖使用证。”在水污染事件的索赔案例中，无证养殖问题是私益索赔主体遭受质疑的主要原因。二是在无证养殖的情况下，索赔主体是否享有索赔权问题。在司法实践中，对于在开放性的公共水体，比如海洋环境无证养殖，索赔主体不具有合法的海域使用权、养殖证不影响其对所投放的鱼苗、饲料等合法财产的所有权，其对受损害的养殖区域投入的养殖成本享有损害索赔权，但是对于养殖生产的增值和利润部分不享有索赔权。三是发包人对于已发包养殖水域的养殖损害是否有索赔权问题。当水域的合法使用权人将水域承包给他人，作为发包人的水域合法使用权人即丧失了对发包水域中养殖物的污染损害索赔权，发包人以自己名义提出索赔之诉的，法院以原告主体不适格驳回起诉。

在抽样分析的65件案例中，私主体索赔养殖损害的案件有23件，获得支持的仅4件，养殖损失的索赔胜诉率仅17.3%，大部分案件或因主体不适格被驳回起诉,或因对具体养殖损失的举证不力而被驳回诉讼请求。这集中反映出私主体的养殖户诉讼能力弱：一是对谁有权提出索赔诉讼知之甚少，污染损害发生后，受害人推出了不恰当的诉讼代表人，导致索赔不成功；二是举证能力弱，对于索赔项目合理性与具体构成缺少客观具体的证明，很多索赔者仅以己方陈词说明作证的情况较普遍，法院很难依据单方说明对具体损失进行认定，最终导致诉讼请求被驳回。

经不完全统计，全国仅有4件案件提出人身损害索赔，2件案件[6]索赔主体对人身损害的举证不能未获支持，1件案件原告请求死亡赔偿金法院仅支持5%[7]，1件判决支持已发生的全部人身损害诉讼请求[8]。主张人身损害时，原告资格本身一般不会受到质疑，但是负有对加害行为、人身损害、健康损害后果的举证责任，但是这类损害需要医学上的鉴定，举证繁琐，当事人的举证能力弱。

（二）公益诉讼方面主体缺位错位现象突出

新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。但该条没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，而将公益诉讼的主体问题指向其他法律，其模式是基本法（《民事诉讼法》）加单行法（如《海洋环境保护法》等)。

《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第三条规定了：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。相关法律规定非常明确，国务院代表国家行使对水资源的所有权。但现实中，当发生水污染事件，水资源遭到污染损害的时候，不可能由国务院一一出面索赔，索赔主体缺位的现象非常突出，国务院是否将权力下放至下级政府机关，还是授权社会组织、社会团体代表国家提起损害赔偿，在理论界和司法实务界都未形成共识，导致重大水污染事件发生后，对公共水资源的损害、环境的损害无人索赔的现象突出。水污染事件中公益索赔主体的存在的问题主要是公共环境资源索赔主体问题，具体表现在以下方面：

1、海洋污染损害国家资源索赔主体乱、争议多

海洋的污染主要受《海洋环境保护法》以及我国加入的油污公约调整。《海洋环境保护法》是我国目前唯一规定了代表国家提出环境资源损害赔偿机构的法律。该法第90条第2款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。该法通过法律授权，使行使海洋监督管理权的部门具有了对海洋资源污染损害的索赔主体资格。

立法上看似解决的问题，在司法上仍然存在困惑，因为根据《海洋环境保护法》第5条规定，国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理；国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故；军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。如此众多的海洋环境监督管理部门中，哪一个可以代表国家的海洋环境资源？

在海事法院审理的油污染案件中，代表国家提出渔业资源索赔的主体多种多样，海洋行政主管部门、地方人民政府、渔政渔港监督管理部门、海事局以及环保部门等都就该类损失提出过索赔。各地法院、同一法院的不同时期对这一问题的看法也不一致。原告主体身份在每一案中都受到对方的强烈质疑。这说明，我国在法律和司法实践上对这一问题仍然模糊不清。

根据课题组的统计，在广州海事法院已审结的14件由国家机关提起的水域污染公益诉讼案件中，9件案件存在原告资格争议，占64.2%；2件案件无争议，占14.2%；3件案件情况不明，占21.4%。被告提出的索赔主体不适格的理由包括：（1）原告无权代表国家提起资源损害赔偿诉讼；（2）原告与案件没有直接利害关系，不符合原《民事诉讼法》108条(指修订前的)的规定；（3）原告作为行政机关，与被告不是平等的民事主体，由其提起民事诉讼对被告不公平；（4）被告无权行使海洋环境监督管理权等等。[9]

2、淡水水域污染国家资源损害索赔主体严重缺位

相对于海洋环境资源损害索赔主体众多的情形，在内陆水体污染事件中国家资源损害的索赔诉讼鲜有发生，索赔主体严重缺位。内陆水体包括河流、湖泊、水库等。根据《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”以上立法明确了除农村集体所有的部分水资源外，水资源属于国家所有。除了水资源，在内陆水体还有许多国家所有的资源，如天然水产品、水中植物、水中设施等等。我国的污染事件大部分发生在内陆水体，但是我国目前极少就国家资源受到水污染事件损害而请求赔偿的案件。

负责调整我国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治的《水污染防治法》仅仅原则地规定“任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举”，却没有就水污染造成的国家水资源损害的救济指明道路，更没有授权相关的水行政主管部门有权提起国家资源损害诉讼。法律规定如此缺失，司法实践中我们也很少看到相关的案例。

3、环境生态损害索赔主体严重缺位

2005年松花江苯污染事件，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。虽然此案未被法院受理，但是此案引发的“谁有权提出生态索赔的问题”给学界带来了巨大的冲击。之后，在司法实践中由国家机关、社会团体代表国家就社会公众诉请排污方“停止侵权、排除防害”案例[10]逐渐增多。但是这些案例中，原告方多遗憾地表示，没有对水环境生态损失进行索赔，原因便是环境生态损害索赔难度大，自己有没有权利进行索赔缺乏法律明确规定。

2011年10月，北京市朝阳区自然区之友环境研究所、重庆市绿色志愿者联合会、曲靖环保局作为共同原告起诉被告云南省陆良和平科技有限公司洛渣污染一案，原告提出要求被告停止侵害、消除危险和赔偿因洛渣污染造成的环境损失（暂定为1000万元人民币，具体金额以司法鉴定评估报告为准）。但是总的来说，生态环境损失索赔仍然严重缺位。在海洋污染事故中，公益索赔案件较多，索赔金额较大，但是索赔最多的是国家渔业资源损失，海洋与渔业行政主管部门[11]、渔政海监部门[12]、环境保护主管部门[13]、海事行政主管部门[14]主要就海洋环境资源损害提出索赔，索赔项目主要是清污费用和渔业资源损失，65宗案件中，有6件提出了渔业资源损失，仅有1件提出生态损失，这1件索赔的生态损失没有获得法院支持。

四、解决水污染索赔主体法律问题的途径

（一）完善相关立法

1.明确规定公民环境权

公民环境权即公民对其生存环境享有健康良好的环境条件的权利。这项权利是公共环境利益损害索赔请求权的基础。环境权是一个权利群，包括一系列子权利：清洁空气权、清洁水权、合适的日照权、环境审美权、安宁权、通风权、户外休闲权等，还包括环境知情权、参与权、监督权、请求权等派生权。[15]环境权强调的是权利主体对环境的生态功能和生态价值的享受，权利主体得以以该权利对抗污染环境和不合理开发利用的行为，恢复受到损害的生态系统，平衡环境利益与其他利益的关系。

我国部分地方的环境保护条例规定了公民环境权，近年来国家日益重视公众在环境保护中的权利，包括公众环境知情权、参与环境决策权、环境监督权等，也充分依靠公众的力量做环境保护工作。同时强调保护公众在环境中的利益，让公众公平享受环境保护的成果和好处。这都体现了保护公众环境权的基本精神。但是国家层面的法律却没有公民环境权的相应内容。这是我国环境立法的一大缺陷。建议在宪法和环境保护基本法中明确规定公民环境权。保障公民对其生存环境享有健康良好的环境条件。

2.进一步明确公共环境资源和环境利益索赔主体

我国应该在水法、水污染防治法、环境保护法等单行法中明确规定国家环境资源和生态环境利益的索赔主体。在立法尚未健全的情况下，司法实践中则根据现有的单行法和法学理论进行确定。国有环境资源损害的索赔主体一般是国有环境资源产权的代表主体：一是占用国家环境资源进行使用、经营管理的单位；二是环境资源的管理部门；三是政府或者其他对国有环境资源负有综合监督管理职能的部门。生态环境利益是公民环境权的客体，公民环境权利虽然与公民个人生存和健康有关，但也与公共利益密切联系，最好采取公权实现途径来实现。

3.以环境修复制度为中心明确环境损害法律救济制度

（1）明确规定环境修复是政府及造成环境污染和破坏的企业的一项法律义务。当企业的活动造成生态环境损害时，根据污染者负担原则，企业有义务承担恢复环境状况的责任；当一个特定区域的环境质量恶化，对人体健康和财产造成危害或者威胁时，当地政府有义务组织污染区域环境修复，改善环境质量。（2）建立环境修复义务落实的路径和措施。主要是将环境修复的责任与现行环境管理制度相结合，如在环境影响评价制度中要求建设项目和规划环境影响评估的内容，包括生态环境损害评估和环境修复措施的内容；在颁发环境许可证时可以在许可证中要求持证人承担恢复环境损害的内容；在限期治理制度中增加环境修复的内容。（3）建立环境修复的基金保障和责任追究机制。在《环境保护法》中规定环境基金制度支持环境修复，还可以要求高危行业企业交纳环境修复保证金的方式保证对受损环境的修复资金需要。明确修复成本追偿机制，当政府或者其他单位和个人代替企业履行了修复环境的责任后，明确他们有权向责任者追偿修复成本。造成环境损害的责任人的赔偿责任应当包括环境修复的成本和费用。

（二）为受害者提供指引，提高维权能力

首先，必须建立完善环境信息公开制度。获知相关的信息是维权的前提和基础，受害者只有了解自己所处环境的状况，才能适当地采取保护自己利益的措施和行动。目前农民和渔民向政府了解环境质量状况的请求仍然处处碰壁，地方政府或者是对本地的环境状况不了解，或者是对情况有所了解但不对他们公开。这些做法有的是与我国信息公开立法相违背的，有的则属于立法的灰色地带。因此，应该尽快清除法律和制度上的障碍，建立有效的信息公开制度。

其次，对受害者进行环境维权提供帮助和指引。通过各种途径让农民和渔民了解环境状况，环境污染的危害机理，环境法律知识、环境纠纷处理机制等。让受害者知道发生污染损害后如何保存固定证据，如何获得证据，可以向哪里的法院起诉，举证的要点是什么。对于污染索赔诉讼，原告需要提供的证据主要包括：对索赔的利益存在合法权益的证据，被告实施了排放致损物质加害行为的证据，受害者财产和人身损失方面的证据。

第三，完善对农民的法律服务和法律援助。农民作为社会的弱势群体，非常需要其他社会力量的支持，政府应该为非政府组织向农民提供正常的法律服务创造宽松的环境。中国虽然建立了法律援助制度，但是其援助对象目前主要在城市。[16]该制度几乎没惠及农村居民，农民不仅在分享经济成果方面处于弱势地位，在分享包括法律服务资源在内的其他社会资源方面同样处于弱势地位。其原因有：一是农民没有固定收入，难以证明自己的收入状况；二是农村贫困面太大。往往农民人口比例大的地方，当地财政也十分困难，可以用于法律援助的财政资源很少，法律援助机构的力量和资源无法满足农村的需要；三是可以申请法律援助的事项较窄，根据《法律援助条例》第10条的规定，法律援助的事项主要包括依法请求国家赔偿；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇；请求发给抚恤金、救济金；请求给付赡养费、抚养费、扶养费；请求支付劳动报酬等。农民因环境污染所受到的损害往往是综合的，既包括基本生活来源的减少和丧失，也包括其他经济收入的减少和丧失，数额较大，法律援助机构一般不提供援助；四是农民不知有法律援助制度的存在，也不知道如何申请。

由于中国农村人口多，贫困人口比较大。对农民提供法律援助关系到整个社会的稳定和公平、正义，国家应该针对农民的实际情况建立相应的法律援助机制。这个机制应促使政府法律援助机构提供的法律援助与社会各界提供的法律援助为相结合。从政府层面上讲，短期目标是充分利用现有的法律援助机制，但在资源分配上应更多地向农村转移；长期目标则是建立专门的农村法律援助机构，专门为农民提供法律援助。从社会层面上讲，鼓励社会团体、学校、律师事务所、等向农民提供法律服务，尤其对遭受污染损害的农民要建立相应的法律援助制度。