海域污染案件审判中发现的问题、原因及对策 

吴勇奇[1]

为总结海域污染案件的审判经验，笔者查阅了宁波海事法院2001年至2010年所受理的涉及海域污染损害赔偿纠纷的案件。10年间，本院受理涉及海域污染损害赔偿案件共计36件，涉及11起事故，具体情况列表如下：

表一、年度分布情况及所涉事故次数

备注： ①2001年度其中一个污染事故引发18个案件；②2007年度的其中一个案件由2006年度的事故所引发；③ 2009年度的其中一个案件由2007年度的事故所引发。

表二、污染来源情况

表三、诉讼主体情况

备注：①有法人或组织与自然人作为共同被告的，统计为法人或组织；②公益诉讼主体为：省、市级海事局、海区渔政局、县海洋与渔业局。

表四、诉讼请求内容

表五、案件处理情况

备注：撤诉的其他原因有：①起诉不当；②不能证明污染物系被告所排放；③不能证明损失数量且被告举证证明没有因果关系；④公益诉讼两原告的诉讼请求重复，其中一原告申请撤诉；⑤原告拒不到庭按自动撤诉处理。

判决驳回诉讼请求（1件）的理由：被告举证证明没有因果关系。

裁定驳回起诉（2件）的理由：本院不方便管辖。

一、问题

从本院历年审理的涉及海域污染损害赔偿案件的情况来看，存在着以下几方面的问题：

（一）当事人举证环节

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条明确了环境污染损害赔偿诉讼实行举证责任倒置原则。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》》第四条第一款第三项则将该原则明确为：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。但在诉讼中，我们发现不少案件存在如下问题：

1、原告缺少遭受污染的证据

受害人对污染侵权人提起诉讼，首先必须举证证明侵权人的污染物质污染了其水域或养殖区域，必要时，还要进行“油指纹”比对，以证明该污染物就是侵权人泄漏排放的，这是要求污染侵权人承担责任的基础。一旦当事人无法提供此类证据，法院将难以支持其主张，如（2007）甬海法事初字第59号案件，当事人就是提供不了这样的证据。

2、原告缺少遭受损害的证据

在上述举证的前提下，受害人还必须举证证明其养殖物死亡了多少、生产经营受到了多大损害、生态资源受损情况及恢复费用的多少等，法院据此才能确定污染侵权人赔偿多少损失。比如养殖物死亡损失，较好的证据就是请相关机构对死亡情况进行抽样清点记录，形成可信的客观证据。但一些案件的原告却提供不了这样的证据证明自己的损失，法院也难以支持其诉讼请求，如（2007）甬海法事初字第59号案件。

（二）法院认证环节

在涉及污染损害赔偿纠纷案件的审理过程中，对原告能够提供的证据认定，也存在着这样那样一些问题：

1、当事人提供的费用清单的认定

这主要是对海事局作为公益诉讼主体就应急处置费用所提供的证据，其内容除了围油栏、吸油毡、溢油分散济等材料的使用数量和价格外，还有参与应急处置的船舶数量和人员，以及使用价格及工资报酬等。对该清单，法院除了要求原告提供围油栏、吸油毡、溢油分散济等材料的购买价格，如果参与应急处置的船舶是社会船舶，还可要求原告提供合同依据或结算依据外，其它很难要求原告再提供什么证据了。原告作为国家机关，法院应当相信其提供的清单是真实的，但在污染侵权人责任限制的情况下，原告是否会通过虚增损失的办法，以获取足够的清偿，承办法官难免产生合理怀疑，而与污染事故大小并不相称的巨额应急处置费用，更加深了承办法官的合理怀疑。然而在审判中，承办法官对这种证据的审查又显得无能为力，如（2009）甬海法事初字第31号、（2011）甬海法权字第2号案件。

2、鉴定结论替代客观证据的认定

侵权人泄漏排放的污染物质污染了多大范围的海域，这是可以监测的内容，监测报告应是该事实的客观证据。但由于污染事故发生后，相关海洋管理部门未组织监测，以致进行索赔诉讼时，缺少污染范围的客观证据。为索赔需要，相关海洋管理部门却以侵权人泄漏排放污染物质的数量为据，委托鉴定机构参照类似污染事故的监测结果进行理论推算，以鉴定结论替代客观证据提供给法院作为污染范围和损害结果的证据。由于污染范围和损害结果的影响因素众多，承办法官对这种证据难以形成内心确信，如（2009）甬海法事初字第32号案件。

此外，关于养殖物的死亡损失，也存在用鉴定结论替代可观察记录的客观证据的情况，如（2009）甬海法事初字第32号案件。

3、关联单位所作鉴定结论的认定

目前，我国的污染损害鉴定机构绝大多数隶属于海洋渔业管理部门，这对于海洋渔业管理部门的公益诉讼来讲，诉讼当事人与鉴定机构就有了一定关联性。对原告提供的由关联机构作出的鉴定报告，不但被告持有异议，对法院的证据采信也有相当的影响。由于油污损害鉴定的复杂性和专业性，承办法官又很难发现鉴定方法和鉴定结论上存在的问题，客观上产生污染损害该不该赔，赔多赔少均由鉴定机构说了算的现象，从而产生海洋渔业管理部门在污染损害赔偿案件中“既当运动员，又做裁判员”的现象。如（2009）甬海法事初字第32号案件，该案的原告为中华人民共和国东海区渔政局，鉴定单位为农业部东海区渔业生态环境监测中心，其鉴定资格证书由中华人民共和国渔政局签发。

（三）法律适用环节

污染损害赔偿案件的法律适用，也存在不少问题，主要是：

1、国内船舶油污损害赔偿的法律适用问题

我国是《1969年国际油污损害民事责任公约》及《〈1969年国际油污损害民事责任公约〉1992年议定书》（简称《1992油污责任公约》）的成员国，当不适用该公约的国内油品运输船舶发生泄漏货油事故时，该如何适用法律，便有许多不明确的地方，比如责任人享受的是普通的海事赔偿责任限制，还是要参照《1992油污责任公约》另设油污损害赔偿责任限制？国内油品运输船舶与非油品运输船舶如果泄漏燃油，是否与国内油品运输船舶泄漏货油享受同样的损害赔偿责任限制？等等。在明确的法律规定出台前，根据《海商法》第二百零八条第（二）项的规定，似乎不适用《1992油污责任公约》的船舶发生漏油事故（包括泄漏货油和燃油），均应适用普通的海事赔偿责任限制，但这又显得不尽合理。

2、船舶碰撞造成油污损害的责任承担问题

海事审判中较为典型的是船舶碰撞漏油造成海洋污染损害赔偿案件，对于非适用《1992油污责任公约》的船舶碰撞造成一船漏油，是由漏油船承担油污赔偿责任，再进行追偿，还是由碰撞双方承担连带赔偿责任或按碰撞责任比例承担赔偿责任，理论上和审判实践中各有主张，莫衷一是。参照公约“谁漏油，谁赔偿”是一种观点，毕竟船舶碰撞与污染损害属于不同性质的侵权行为，适用不同的归责原则，不能混同。但在我国目前法律制度下，由碰撞双方承担连带赔偿责任或按碰撞责任比例承担赔偿责任，更有利于保护受害人的合法权益，这又是一种观点。而该观点显然不利于航运业的发展。如何平衡两者的利益，的确值得慎重考虑。审判实践中还出现了受害人直接起诉非漏油一方，要求其承担油污损害赔偿责任的案件，如（2009）甬海法事初字第32号案件。

3、清污费用的优先受偿问题

在（2011）甬海法权字第2号案件审理过程中，原告中华人民共和国宁波海事局提出其清污费用应当在责任人的海事赔偿责任限制基金中优先受偿，其依据是国务院《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十五条关于“发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿”的规定。此处的优先受偿，显然不是针对船舶拍卖款的，而是针对油污损害赔偿款或者说就是针对海事赔偿责任限额或赔偿责任限制基金的。但在非适用《1992油污责任公约》的情况下，《海商法》第二百零七条第一款第（四）项所规定的在责任限额中能够优先受偿的海事请求，并不包括因应急处置、清除污染所发生的必要费用的请求。因该条例的规定与法律规定相抵触，原告的主张不被本院所支持。

二、原因

产生上述问题的原因是多方面，主要是：

（一）当事人法律意识的缺乏

具体表现在以下两个方面：一是不能正确理解污染损害赔偿诉讼的举证责任倒置制度。当事人误以为污染损害发生后，受害人只需提出索赔，无需举证，至于有没有侵权，有没有损害，侵权行为与损害结果有没有因果关系，都应由被告一方承担举证责任，因而怠于取证和固定相关证据，以致诉讼中无法提供相关材料，或以鉴定结论替代应有的客观证据，难以维护自身的合法权益。二是过份依赖与污染责任人的非诉调解。（2007）甬海法事初字第59号案件的污染事故发生后，因海洋渔业管理部门已出面代表各受害方与油污侵权责任人进行赔偿协商，因而也忽视了其遭受油污侵害证据和养殖物死亡证据的取证和固定，以致在提起诉讼时，提供不了相关证据。好在该事故最终由海洋渔业管理部门代表各受害方与油污侵权责任人达成了赔偿协议，原告最后撤回了起诉。据称，其通过政府调解获得的赔偿只有实际损失的10%。

（二）现行管理体制的缺陷

具体表现：一是污染事故的应急处置没有相应的财务保障。海事管理机构一方面承担维护社会公共安全的职能，另一方面却没有相应的财政支付作为履职的保证，也没有相应的污染事故应急处置基金提供财务支持，导致海事管理部门在采取应急处置措施后，为弥补材料费用的支出，足额偿付调用社会船舶的费用，在油污责任人享有海事赔偿责任限制的情况下，难免产生与其他部门、单位和民众争利的现象。二是授权的公益诉讼主体与鉴定资质审批管理机构重叠。这就产生了海洋渔业管理部门在污染损害赔偿公益诉讼中“既做裁判员，又当运动员”的现象。

（三）油污法律制度的不完善

审判中的法律适用问题，其根源：一是缺少相应的非适用国际公约的油污责任法律规定。这就产生了审判中的无法可依、无法必依、法官造法、司法混乱的现象。二是没有建立船舶污染损害强制保险制度和污染事故应急处置基金制度。一方面使船舶油污损害的赔偿因责任限制而严重不足，另一方面又使海事管理部门的应急处置费用得不到相应的财务支持，从而产生恶性循环，使海事管理部门所承担维护社会公共安全的职能大打折扣。三是相关法律规定不衔接并相互矛盾。关于清污费用应否优先受偿的争议，根源就在于条例和法律规定的冲突和矛盾。

三、对策

针对存在的问题和原因，提出如下建议：

（一）加强相关法律的宣传和学习

通过宣传和学习，提高船舶的安全生产意识，提高人们的环境保护意识，提高污染受害单位和个人依法维护自身合法权益的意识和能力。

（二）构建污染事故和污染损害通报指导制度

海事法院与海事、海洋渔业管理部门要加强沟通联系，互通污染事故和污染损害信息。海事法院还应贯彻能动司法精神，认真指导受害人收集和固定证据，协助相关部门做好非诉调解工作，积极维护社会公共利益和当事人的合法权益。

（三）尝试“公益赔偿入库制度”

“公益赔偿入库制度”是指公益诉讼主体因提起公益诉讼获赔的款项,应判决上交国库，因污染事故采取应急处置措施而应支付给相关单位的报酬费用、为恢复自然资源而应支付的育苗费等等，由国库支出并由财政部门监督的制度。这是针对现行公益诉讼获赔款项判决支付给公益诉讼主体而言的，有利于防止公益诉讼主体滥用公益诉讼获赔款项，提高公益诉讼主体因采取应急处置措施而需支付报酬费用的偿付能力，杜绝公益诉讼主体虚增损失的行为。

（四）建立船舶污染损害强制保险制度和污染事故应急处置基金制度

建立船舶污染损害强制保险制度，可以提高污染损害的赔偿能力，使受害人得到较充分的补偿。而建立由财政投入为主，船舶尤其是油品运输船舶经营单位、油品生产和经营单位等共同投入的污染事故应急处置基金制度，实现污染事故应急处置费用由基金支出，公益诉讼获赔的款项进入基金的良性循环，这同样可以起到防止公益诉讼主体滥用公益诉讼获赔款项，提高公益诉讼主体因采取应急处置措施而需支付报酬费用的偿付能力，杜绝公益诉讼主体虚增损失行为的作用。

（五）改变染污损害鉴定机构的管理体制

鉴于《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条将海洋自然资源损失的公益诉讼主体授权给了海洋渔业管理部门的状况，可将渔业生态环境监测中心等类似鉴定单位设置在环保部门、高校或科研机构，其鉴定资格证书由国家环保局签发，这样就不会产生海洋渔业部门“既当运动员，又做裁判员”的现象了。这种与案件当事人没有关联的鉴定机构所作出的鉴定结论，中立性强，可信度高，容易被当事人所接受，易被法院所采信。

（六）健全污染损害赔偿法律体系

从逻辑上讲，海洋污染可分为陆源污染和船舶污染两大类。陆源污染损害赔偿适用民法通则和侵权法的一般规定，不存在法律适用问题。而船舶污染损害赔偿应适用海商法，有其特殊性。船舶污染又可分为有毒有害货物泄漏、货油泄漏和燃油泄漏三大类。其中货油及油轮燃油泄漏所造成的损害、非油轮泄漏燃油所造成的损害，都只有一部分属于《1992油污责任公约》和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》调整的范围。由于我国没有加入《1996年国际海上运输有害有毒物质损害的责任和赔偿公约》，对于非公约调整的货油及油轮燃油泄漏所造成的损害、非油轮泄漏燃油所造成的损害、以及有毒有害货物泄漏所造成的损害，我国均没有明确的法律规定，尽管最高人民法院于2011年6月15日公布了《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，但仍需尽快健全海上污染损害赔偿法律体系，以便做到有法可依，统一司法。