试析美国公民诉讼制度对我国环境公益诉讼法律制度的借鉴意义
张先立[1]
摘 要：理论界一直呼吁我国应当建立海洋环境的公益诉讼制度。因美国的公民诉讼制度对于美国环境法律制度的实施以及环境的改善发挥了重要的作用，因此本文从介绍美国的公民诉讼制度入手，并就相关的禁令制度、罚金制度，以及美国环保署的功能做一简要介绍，以此说明在我国建立环境的民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度是十分必要的。民事公益诉讼的适格主体应为公民、社会组织以及具有相关行政管理职能的国家机关；行政公益诉讼的适格主体应为公民及社会组织；检察院不应成为公益诉讼的原告。
关键词： 公民诉讼、禁令、罚金、公益诉讼
随着人类对海洋资源的开发、利用，海洋环境受到了前所未有的严重威胁。为有效地预防和减少对海洋环境的污染，理论界一直呼吁建立海洋环境的公益诉讼制度。因美国的公民诉讼制度非常发达，而且与中国的公益诉讼制度有很多相似之处，笔者将对美国公民诉讼制度进行阐述并针对我国环境公益诉讼法律制度的现状提出几点建议。
一、美国公民诉讼及相关法律制度。
1、公民诉讼法律制度
美国是世界上首创环境公民诉讼制度的国家。在二十世纪六七十年代，美国面临着全面的环境问题，国会很清楚地意识到即使一个资金状况良好的联邦执法机构也不能充分监测所有污染源，且政府自己有时也会出现工作失误。所以通过规定允许任何公民（在满足特定条件的情况下）提起诉讼以迫使污染者治理污染，或迫使政府采取作为将一部分监督和执法的责任委托给公众是必要的[2]。这一制度是在危机中孕育诞生的，目的是通过邀请公众参与环境执法，改善美国的环境质量。
大部分的美国环境成文法，比如《清洁水法》、《清洁空气法》、《濒危动物保护法》等都包含了公民执法的有关规定。虽然作为美国最重要的环境信息披露和公众参与的法律之一的《国家环境政策法》(NEPA)，未有公民执法的规定，但是公民如果认为有人违反了该部法律的相关规定，可以依照《行政程序法》的规定，以政府行为“武断及毫无根据” 这个笼统的诉由而提起诉讼。
在美国，公民诉讼实际上是私权请求公权来对抗权力或者权利，其理论基础是公民作为私人检察官能够更全面有效地保证法律的贯彻执行。公民诉讼，既包括公民个人执法，也包括非营利的环境组织（NGO）执法。根据美国法律规定，公民只要证明其环境利益受到损害，即可以提起诉讼。对于环境组织，只要该组织证明其成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该组织就具有了提起公民诉讼的资格。比如，某环境组织只要证明其成员之一经常在某条河流游泳，该组织即可对河流所受的任何环境污染行为提起诉讼。
公民不仅可以起诉环境违规的个人，还可以对政府的某些环境行为提起诉讼。如果公民一旦胜诉，不仅可以制止环境违规行为，还可以获得败诉方支付的包括律师代理费、专家证人费用、诉讼费用等的赔付。对政府提起的公民诉讼，公民必须在立案前60天给政府寄送《通知书》，以保证如果政府选择介入案件，将有充分准备时间。政府可以选择在这60天内纠正环境违规行为、或者通知与政府行为相关的环境违规方与起诉方达成和解方案，否则必须到法庭应对诉讼。
试举两个案例说明一下美国的公民执法。案例1、对污染者执法的案例。根据《清洁水法》的规定，禁止以下情况的污物排入美国的水体：(1)无许可证排放；(2)超过许可证标准排放。某环保组织发现有一家企业在未取得排放许可证的情况下，将废料废物排入密斯提河。该环保组织即对违法排放企业提起诉讼。诉讼结果是联邦地区法院禁止企业向河流排放，责令限期申请排污许可证；环保组织获得执法费用赔付。案例2、对联邦政府机构执法的案例。《濒危动物保护法》规定：禁止 (1) 任何人“夺取”列入该法的动物；(2) 联邦机构危害列入该法的动物；(3) 联邦机构对列入该法的动物栖息地进行不利改变。斯特勒海狮的保护组织发现联邦商务部下设的国家海洋渔业服务部在20年中一直允许北太平洋渔业组织在斯特勒海狮栖息地大量增加捕捞行为。这些栖息地是该海狮进食和繁殖的关键地点。斯特勒海狮是一种靠捕食鳕鱼生存的濒危动物, 而该渔业组织捕捞的恰恰是这种鳕鱼。保护组织遂对海洋渔业服务部提起诉讼，控诉其允许捕鱼行为危害海狮并不利地改变了海狮的关键栖息地。诉讼结果是联邦地区法院判决国家海洋渔业服务部违反了《濒危动物保护法》和《国家环境政策法》，禁止在濒危动物关键栖息地的大片海域捕渔。保护组织还获得相应的诉讼费用的赔偿。
公民或环保组织提起诉讼，并不是为了获取赔偿金，而是为了环境法律的执行。因此公民诉讼条款创建了执行和扩展环境法治的天罗地网。据统计，自1993-2002年十年间，联邦法院平均每年对110宗环境案件作出判决，平均有83宗（占75％）是公民诉讼[3]。虽然美国仍然面临着众多环境挑战，但美国的空气和水都清洁了许多[4]。公民诉讼已经成为美国驱动环境法领域发展的动力。
2、“禁令”
禁令是法庭命令责任方做或者停止做或者克制做某种事情，是法庭所做的命令之一，是环境案件中一种重要的救济方式，也是公民诉讼中原告最主要的诉讼请求之一。禁令的主要目的是防止未来可能发生的损害，或者弥补过去已经造成的损害。禁令的内容没有成文法的规定，法官根据案件的具体情况来决定，比如案件的复杂程度、原告的请求以及被告的表现等。
法院作出的禁令中，会根据被告需要完成的工作划分阶段，每个阶段都会有一个时间表，赋予原告一定的监督权利。如果原告是环保部门，通常由原告自行监督被告执行禁令的情况；如果原告是公民，则法庭会要求被告定期提交禁令的执行情况。禁令中还有处罚条款。如果被告不能在指定期间完成禁令责令的事项，则需要缴纳一定数额的罚款。比如，原告认为被告没有建设一个污水处理设施即将污水排放到河流中，申请法院作出禁令，禁止被告向河流排放污水。法院审查后作出的禁令中，不仅要求被告在某个固定的时间前完成污水处理设施的建设，而且在设施建成前，必须把污水运到污水处理厂进行处理。如果被告不能每天提交向污水处理厂的付款收据，则被告必须把完成污水处理所需要的款项付到法院。
法院在做禁令的时候，往往会找出一些有创意的方式来解决经济赔偿不能解决的问题。比如责令伐木公司制定一个好的森林管理方案来保护森林，而不是简单的责令不能伐树，以维持伐木公司的基本经济利益。这种禁令执行起来很复杂，法官会要求伐木公司定期汇报管理方案的实施情况。如果被告不认真执行管理方案，申请禁令的一方也可以随时向法官报告，法官可以根据申请，采取以下措施：通知被告履行禁令的内容；告知被告不履行禁令的法律；责令被告缴纳不履行禁令应当每天支付的罚金；如果申请人受到更多的损害，则给予申请人更多的赔偿。
如果情况非常紧急，申请人可以向法庭申请临时性禁令。临时性禁令在做出前不需要通知对方，只需要申请方提供证据证明如果不采取该种保护措施，环境将受到不可逆转的损失和打击，而这种损失和打击是不可能通过赔偿就挽回的。比如伐木公司正在砍伐森林，如果不及时制止，森林会被伐光，此种情况下就可以申请法院签发临时禁令。临时禁令的有效期很短，通常不超过14天。临时禁令作出后，法官会在5天内召开听证会，以确定是否签发禁止令。
如果法官作出的是一个永久性禁止令，而随着情况的变化，禁令的内容无法完全执行，则当事人可以申请改变禁令的内容，但是提出申请的一方应当举证证明现在的情况是作出禁令当时不可能想到或不可能发生的。
3、罚金制度
在环境案件所做的判决或命令中，法官除了判令责任方停止侵害、恢复原状、采取补救措施、赔偿经济损失外，还通常设定一定数额的罚金。违反环境行为的罚金，法律有明确的规定，但通常只规定违法行为每日可以处以罚金的最高额，或者每个违法行为可以处以的最高额，具体罚金数额由法官来决定。如V.S.A. § 8010(c)(1)规定: 对每一个单独的违法行为的罚金不得超过42，500美元。如果该违法行为是持续性的，法院对违法行为持续的每一天可以处以不超过17，000美元的罚金。
虽然罚金的具体数额由法官来决定，但是法官处罚时并非依据主观的好恶确定，而是根据下列因素全面衡量：(1)违法行为对公共健康、安全、福利和环境造成的实际或潜在影响的程度；(2)是否存在可以减轻罚金的因素，包括（行政机关）在执法时不合理的延误；(3)被告是否知道或有理由知道存在违法的情况；(4)被告守法的记录；(5) 违法行为持续时间的长度；(6)罚金的威慑效果；(7) 州执法的实际成本； (8) 经济利益的归公。
法院判处的罚金，不管是公民提起的诉讼，还是环保机构提起的诉讼，都应当被存进政府设立的普通基金。除非该罚金是由某个市政府的执法行为所处罚的，在这种情况下，市政府应当收缴该罚金。
在非营利环保组织提起的诉讼中，由于罚金是缴纳到政府基金中。由于环保组织并不确认存入基金的罚金是否会全部直接地用于诉讼中受损害的环境，因此环保组织通常会申请法院要求被告做一个环境补充项目，而不是请求法院处以罚金，以改善被破坏的环境质量。如建造一片湿地，或种植一片树林等。法院判令被告做环境项目时，环保组织通常会进行监督。因此从恢复受损环境的角度来讲，判处罚金的效果不如判令做补充项目更直接一些。
4、美国联邦环境保护署（EPA）（下称环保署）
环保署是美国环境保护的主力军，身兼行政执法与司法两职，是保障联邦环境法律制度的实施的主要机构，直接对总统负责。环保署在行使司法职能时，也受理公民或环保组织对环境违法行为提起的公民诉讼。环保署总部设在华盛顿，在全美设立了10个分支机构，大约有18000名员工。环保署主要负责对全国各种不同的环境项目进行调研并制定国家标准，颁发许可证，监控全美各地环境及强制性标准的执行和符合情况，并可以就环境项目的违法实施情况提起诉讼。环保署的调查员拥有和美国联邦调查署(FBI)一样的调查权限，一般的环保案件在调查员出动后都能解决。对于少数强硬的肇事者，环保署也很少麻烦联邦法院，环保署内部设有执法法庭和上诉委员会，案件经过环保署内设法庭和上诉委员会法官的审理，也基本上就结束了。只有个别案件，会上诉（appeal）到联邦法院。这也是联邦法院平均每年110宗环境案件作出判决
二、对我国环境公益诉讼法律制度的几点思考
1、我国环境公益诉讼的司法环境问题。
尽管中美两国属于不同的法律体系，但是由于面临着相同或类似的环境问题，因此两国在环境法律制度上有很多类似的规定。由于环境案件涉及范围广，致害原因复杂，损害后果不确定，因此两国法院在审理环境案件时，也有许多相似的做法。然而，两国最大的区别是，国内重大的环境事件，往往由政府出面协调解决，即使到了诉讼阶段，政府也会施加一定的压力，受损害的当事人因对法院缺乏信任感，也通常会通过媒体曝光、上访等方式导致案件最终解决。我国的环境诉讼并未走上一条健康的发展之路，究其原因，是我们没有保持环境法律体系的理性运行。这不仅包括科学合理的环境立法、高效透明的环境执法、明确严格的问责制度，更重要的是，当涉及环境的行为判断最终需要由法院作出的时候，诉讼的理性就格外重要了。原告提起环保诉讼，自己举证、并承担举证不能的风险是原告的诉讼理性。探求污染的原因和避免污染损害的发生，应当作为环境公益诉讼原告的最终目的；被告的诉讼理性是以诉讼技巧保护自己的同时，努力探求真相，通过社会责任的承担，以利今后更好的发展；专家证人制度的广泛适用，使得环境案件能够通过充分辩论的庭审，成为一个寻找真相，辩论曲直，化解争端的过程；法官的职业荣誉感和职业操守，使得环境案件的审理过程即使受到各种不同的外界干扰，仍能处于合法的、健康的状态。唯有充满理性的诉讼，才能真正起到遏制违法行为，防治环境，保护公众利益的司法效果。
2、我国民事公益诉讼的主体资格问题。
《民事诉讼法》修改后，增加规定了提起民事公益诉讼的条件，但对于提起公益诉讼的主体仅限于法律规定的机关和有关组织，在现阶段我国各种非政府组织的发展并不成熟的情况下，如此的规定使得公益诉讼基本流于形式。应当将民事公益诉讼的主体资格扩大，赋予公民、社会组织以及具有相关行政管理职能的国家机关以诉讼主体资格。为避免“滥诉”和“恶意诉讼”，可以从诉讼主体与环境污染行为之间的关系，诉讼请求的范围、诉讼费用的缴纳、对恶意诉讼的处罚等方面加以一定的限制。
3、我国行政公益诉讼中的主体资格问题。
关于行政公益诉讼，我国行政诉讼法并无规定。目前行政诉讼法正在修改中，理论界和实务界对设立行政公益诉讼的呼声也很高。行政公益诉讼的设立，能有效的督促环境主管部门依法行政，促进环境信息公开，及时处理违法行为，预防和减少环境违法行为可能造成的损害。对行政机关提起的公益诉讼，往往是申请法院责令行政机关及时履行行政管理职责，对第三人的环境行为作出判断，因此可以提起行政公益诉讼的主体，应以公民和社会组织为限。各环境主管机关之间根据其职责，分工负责，各司其职，统一受政府领导，因此不能赋予某一行政机关起诉另一行政机关的公益诉讼主体资格。
4、检察院应否成为公益诉讼原告的问题
尽管目前检察院作为公益诉讼原告，在司法实践中较为成功，但检察院是国家的法律监督机关，作为法律监督机关，其职责主要是对其他司法机关适用法律的行为以及行政机关的执法行为进行监督。它基本不涉及对私权领域的干涉，因为它们都有相应的政府部门进行管理。另外，从专业角度，检察院与环境部门相比，对于污染环境行为的调查取证、索赔等也无优势。因此，检察院不宜作为公益诉讼的原告。检察院在接到违反环境法的控告、申诉后，完全可以其强大的检察权责令相应的主管部门作出相应的行为，包括责令其提起民事公益诉讼。
行政公益诉讼与民事公益诉讼在诉讼主体、诉讼请求的内容的等方面虽不相同，但它们共同的目的和功能却应当是一致的：当政府、企业或其他环境违法者不执行环境法或可能不执行环境法，或没有遵守环境法的规定，可能或已经造成环境危害时，公民可以通过向法院提起诉讼的方式要求其改正。法谚云“阳光是最好的消毒剂”，希望在公众参与的基础上，建立起一种良好的环境法律实施体系。
结束语
环境法律制度的运行与更新，与整个社会经济发展的阶段、公民的环境保护意识的培育与提升、社会组织的建立与完善有着密不可分的联系，它牵涉到司法资源的整合与配置。虽然美国的环境法律制度在最近的三十年取得了良好的运行效果，尤其是公民诉讼制度，使美国环境恶化的问题发生了显著的好转。但是我们不能照搬美国的模式，而应当探索一条适合中国国情的环保之路。
目前，我国已经制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》以及环境影响评价和能源保护等多部实体法，建立起强有力的法律法规框架，然而破坏环境的行为仍是随处可见。全国的环保部门虽有20万人之众，但难以监察到每一个环境违法行为。借鉴美国的公民诉讼制度，在我国设立环境公益诉讼制度，包括民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度，让广大公众参与到环境执法中来，让整个社会向着更加关心和保护环境的方向发展，有利于环境法律的遵守与执行。
