海洋环境公益诉讼立案难问题分析 

姜凌[1]  黄海俊[2]

摘 要：由于条文规定的原则性，新民诉法难以解决海洋环境公益诉讼的立案难问题。通过法律解释和具体分析，可以确定公益诉讼的主体，明确公益诉讼的起诉条件，破解起诉主体竞合带来的问题，使海洋环境公益诉讼的立案更具操作性。

关键词：诉讼主体 起诉条件 主体竞合

立案难一直是阻碍公益诉讼发展的最大障碍，尽管司法实践中已在立法之前对此有了较大的突破，但因为没有法律的支撑这种司法实践就如空中楼阁，没有根基，难以令人信服。新民事诉讼法第一次以法律的形式确立了公益诉讼制度，规定了公益诉讼主体、起诉条件、类型等内容，可以说是一部破冰之作。然而由于法条规定的原则性，部分内容在司法实践中缺乏操作性，距解决立案难的期待还有差距。本文就民事诉讼法第五十五条规定的理解提出一些探讨意见，以期为海洋环境公益诉讼的立案提供些许参考。

一、海洋环境公益诉讼的主体

新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定虽然以法律的形式确定了公益诉讼的主体，但是由于过于原则性，又带来了对什么是“法律规定的机关”和“有关主体”的理解问题。

（一）法律规定的机关。这个词组中“法律”和“机关”外延比较固定，比较好理解，而“规定”就比较含糊。什么样的规定才能赋予有关机关提起公益诉讼的权利呢？结合与公益诉讼的关联性，笔者认为，至少有三种类型的“规定”符合这样的条件。第一种类型的“规定”表现形式为“有关机关可以就环境污染提起公益诉讼”。很显然由于公益诉讼在我国还处于初步发展阶段，目前还没有类似的规定。第二种类型的“规定”表现形式为，“有关机关可以要求侵害社会公益者承担责任”。例如，《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”据此，“依照法律行使海洋环境监管权的部门”，可以提起海洋环境公益诉讼。根据海洋环保法的规定，这些部门具体包括五个部门，即所谓“五龙闹海”：国务院环保部门、国家海洋部门、国家海事部门、军队环保部门，此外还有沿海地方政府行使海洋环境监管权的部门。第三种类型的“规定”表现形式为，“有关机关或机关工作人员对社会公益承担保护、管理职能”。例如，《检察官法》第8条的规定：检察官应当维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。《刑事诉讼法》第77条的规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”既然检察官有维护社会公益的义务，且刑诉法也规定检察机关可以提起民事诉讼，再结合对“法律规定的机关”的理解，笔者认为法律上对检察机关提起公益诉讼也不存在障碍[3]。

当然，以上的这种理解只是现阶段法律条件下的一种利益权衡。以上三种类型的“规定”是有先后序位的。明确确定公益诉讼主体的“规定”位于第一序位，其可以排除另外两种规定的适用，但当下由于这种规定的缺位，另外两种规定就有了存在的空间。综上，笔者认为，在现阶段可以提起环境公益诉讼的机关可以是行使海洋环境监管权的部门，也可以是检察机关。

（二）有关组织。关于有关组织是否受“法律规定的”的限制问题，目前有两种不同观点。第一种观点认为“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；第二种观点认为“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”。综合分析有关立法资料和立法工作者的释义可知，立法本意并不强调“有关组织”须由法律规定，而是说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”我们赞同第二种观点，认为“有关组织”不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联[4]。

根据我国民政主管部门的分类,有关组织包括民办非企业单位、基金会、社会团体三大类。截至2011年年底,全国登记在册的各类组织共有45.7万个。其中：社会团体25.3万个,民办非企业单位20.2万个,基金会2510个。此外,还有大量未经登记注册的有关组织。这些组织数量庞大且良莠不齐，如果对其提起公益诉讼不加以限制，很可能会导致大量“滥诉”和“烂尾”现象的产生。结合国外的经验以及我国的现实，笔者认为可以从以下两个方面对有关组织加以限制。

第一、有关组织的功能与社会事项之间有一定的关联性。具体而言，有权提取海洋环境污染公益诉讼的有关组织应当为环保组织[5]。这是因为：（1）环保组织具有公益性。任何一个环保团体都是基于维护特定团体或人群的环境利益或者人们对环境的某方面的利益而建立，具有一定的公益性，有代表公共利益的合法基础。（2）环保组织一般不使用公共财政资源，独立于政府，可以更好地做到中立。（3）环保组织内有专业人士的支持，有自己筹集资源的渠道和能力，可以支持其诉讼活动并负担诉讼成本。（4）环保组织有群众基础，与所代表的公众经常沟通，对公众利益比较了解，有代表公众的现实基础。环保组织提起环境公益诉讼也是国外带有普遍性的做法。

第二、有关组织应具备相当的稳定性。首先，该类组织必须依法设立或登记、备案；其次，该类组织必须有一定的组织形式、经济基础、完整的章程，其设立宗旨是为了维护团体成员的权益，而不是为了诉讼而临时组成的。再次，该类组织已经在相当一段时期内（原则上两年左右）持续地开展业务。

特别需要注意的是即使符合以上所有条件的组织也不必然可以提起海洋环境公益诉讼。因为《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款已经明确规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条款既是赋权条款，也是限定条款，即将海洋生态资源损失索赔主体限定为行使海洋环境监督管理权的部门，排除了有关组织。

二、海洋环境公益诉讼的受理条件

确定公益诉讼案件的受理条件，首先要准确把握民事公益诉讼的定位。民事公益诉讼是司法行为，要与行政行为相区分。对属于行政管理职权范围内的事项，人民法院不宜受理，当事人可向有关机关申请解决。行政机关提起民事公益诉讼，人民法院要审查其是否已经用尽了法律法规规定的行政执法措施，如果行政机关还可以通过行使行政权力来制裁违法行为、维护社会公共利益，则人民法院不宜受理。其次，民事诉讼法规定的公益诉讼属于民事诉讼，要与行政诉讼相区分。当事人因行政机关不作为或对其处理决定不服等事宜提起的诉讼，系行政诉讼，人民法院不能作为民事诉讼受理。

公益诉讼属于民事诉讼的特别形态，人民法院受理公益诉讼的条件，除了本条有特别规定的外，应当适用起诉与受理条件的一般规定。新法第一百一十九条规定的积极条件、第一百二十四条规定的消极条件，在不与第五十五条规定冲突的情况下，可以适用。具体而言，除了第一百一十九条第（一）项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定不能完全适用于公益诉讼外，其他规定可以直接适用。

受理公益诉讼案件的特殊条件，是必须具备第五十五条规定的“损害社会公共利益的行为”这一条件。公益诉讼不同于私益诉讼之处，在于前者保护的对象为涉及公共利益的事项。“社会公共利益”是一个不确定的法律概念，界定比较困难，理论上一般指“不确定多数人的利益”，具体而言是指不确定的多数人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益。同为不确认多数人的利益，但是如果这种利益可以以个人为单位区别开来，那么这种利益也不是公益而是众益，本质上也是私益[6]。

在诉讼中，只要争议直接涉及私人利益，私人即与该争议具有“直接利害关系”，该类诉讼就不能纳入公益诉讼范畴[7]。例如，在海洋环境污染中，既有沿海渔民遭受养殖、捕捞损失，也有海洋环境损害。尽管渔民成千上万，但其养殖、捕捞等损失的赔偿请求仍属于一般民事诉讼范畴。只有依法行使海洋环境管理权的国家机关请求赔偿环境损失(如清污费、恢复生态治理费用、资源损失等)才能纳入公益诉讼。

一起环境污染所引起的纠纷，可能既有私益诉讼，也有公益诉讼，在司法实践中是可以明确区分的。因此，为审查确认发生了损害社会公共利益的行为，人民法院在受理海洋环境公益诉讼案件时，还须要求原告提供初步证据材料表明公共利益被损害的事实，并且由法院审查确认其存在。公益诉讼的基本判断标准应当是：在一个特定的诉讼中，原告提出的诉讼请求所保护的法益是否超过了私人利益的范围，如是，即为公益诉讼；否则为私益诉讼。

三、起诉主体竞合的处理

因为环境公益诉讼的诉讼主体可以与案件不存在直接利害关系，因此对于一件环境公益案件有可能有多名主体同时进行诉讼，即有可能针对同一案件，检察机关、行政职能机关、环保团体均行使了他们所享有的诉讼权利。这时法院就会面临如何确定原告的问题，是受理其中之一主体提起的诉讼，还是受理所有主体的诉讼请求。不存在诉讼主体时是一个问题，显然存在过多的诉讼主体毫无疑问也是一个问题。

针对这种冲突，有学者提出两种解决思路[8]：一是规定诉权行使的顺序。建议授予检察机关、行政机关第一顺序行使公益诉权的资格，有关组织为第二顺序的公益诉讼原告。二是现阶段不对公益诉讼原告的诉权行使设置先后顺序，具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼。为防止重复诉讼，法院受理公益诉讼后，应当通知其他具有原告资格的主体参加诉讼，在诉讼中列为共同原告。这两种思路可以一定程度上缓解起诉主体竞合的冲突，但是并不能从根本上解决冲突带来的问题。因为，公益诉讼中原告的数量几乎没有上限，即使区分了第一、第二顺位，这两个顺位之间也会产生冲突。另外，法院也无法确定到底有多少机关、组织会作为原告参与诉讼，难以一一通知。

笔者认为，起诉主体竞合带来的冲突问题可以根据冲突的类型，具体问题具体分析。具体说来，公益诉讼中起诉主体的冲突主要表现为三种形式：第一种是诉讼请求上的冲突；第二种是起诉时间上的冲突；第三种是起诉时间和诉讼请求的双重冲突。关于诉讼请求上的冲突，可以通过合并审理的方式有效处理。关于起诉时间上的冲突，如果发生在举证期限截止之前，可以合并审理；如果发生在举证期限届满之后，人民法院可以不予受理。关于诉讼请求和起诉时间的双重冲突，如果都发生在举证期限截止之前，可以合并审理；如果发生在举证期限届满之后，人民法院可以不予受理，由当事人另行起诉。