海洋公益诉讼诉权的冲突与规制 

                         张 良[1]

摘 要：我国新修订的《民事诉讼法》首次明确规定民事公益诉讼制度，肯定了机关和社会组织的诉权。这种从无到有的变化有利于我国海洋环境得到全面的保护。但是，构建公益诉讼制度，不能忽视不同公益诉讼主体之间诉权的冲突，更要警惕公益诉讼诉权被不当滥用。为此，在公益诉讼制度的具体设计上，应当合理运用禁止重复起诉制度和处分权限制制度，保证公益诉讼制度健康顺利地运行

关键词：诉权冲突 诉权滥用

近几年来，为经济发展而付出的环境恶化的代价，越来越引起公民的不满。从最近发生的群体性事件来看，企业对环境的污染行为成为引发社会矛盾的导火索，公民对于保护环境权益的需求日渐增高。在此背景下，《民事诉讼法》出台了公益诉讼的规定，引起了法学界以及社会公众的高度关注，无论是政府机关、社会组织还是公民个人对于环境保护的参入热情都被极大地调动起来，今年6月份对于《环境保护法修正案》征求意见稿的激烈争辩，反应出人民对于启动环境公益诉讼、保护资源生态环境的迫切愿望。

但在热情的背后，我们理应保持一丝冷静。毕竟，《民事诉讼法》的规定只是开启了公益诉讼制度的初段，却不涉及任何制度性的、可操作性的规范。虽然在国外，公益诉讼制度已经发展的较为成熟，但就国内而言，进入司法视野中的案件寥寥无几，有限的审判实践使我们很难甄别，何种公益诉讼模式更为适合我国国情。公益诉讼对于诉讼主体资格的突破，使它绝不同于一般的民事诉讼，取消“直接利益关系”对于诉讼主体的限制，一方面可以拓宽保护环境维护权益的渠道，另一面，又会产生如何分配诉权的新问题。尤其是存在多个公益诉讼主体时，它们之间形成的共享诉权的状况，为相互之间的冲突埋下了伏笔，将成为未来公益诉讼落实过程中必须解决的理论障碍。

一、公益诉讼主体的平行结构，使各个主体之间争诉成为诉权冲突的主要表现

（一）   主体的多元性和平行性，使任何一方的诉权行使均具有平等性，而无先后之分。

    在环境公益诉讼中，争诉是指多个享有诉讼资格的主体通过司法手段积极主动向法院请求惩治侵害者、保护受害者权益的法律行为。一般而言，以“直接利益关系”作为原告诉讼资格的限制条件，能够将诉讼主体限定在较为狭窄的范围内，很少出现争诉的情形。但公益诉讼的主体范围因为突破了利益关系的约束边界，诉讼主体的范围大大扩展。

在实施环境公益民事诉讼最为典型的美国，检察机关、社会团体、公民均可以提起公益诉讼，^[2]在英国，检察长、地方政府机关、社会团体以及公民均享有公益诉讼的诉权。但对于社会团体以及公民，采取前置审查起诉模式，起诉前应当通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的行为或者提起诉讼，当有关国家机关不处理或者不提起诉讼时，社会团体或者公民才可提起公益诉讼。如美国《清洁水法》规定，任何社会团体或者公民如果没有在起诉前60天将拟诉事项通告联邦环保总署，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。^[3]因此，英美法系的公益诉讼主体之间存在着权利序位上的差别，从而达到督促国家机关履行职责，同时控制诉权范围、防止滥诉的功能。^[4]

我国公益诉讼的主体，也同样呈现多元化的态势，2013年生效的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条作为我国公益诉讼制度的开端，将享有公益诉讼权利的主体范围，规定为法律规定的机关和有关组织。不同的是，我国并未对各个主体诉权的先后顺序作出规定，而是采用了平行列举的方式。《民事诉讼法》未对国家机关和社会组织在行使诉权上设定前置条件，二者诉权在法律上并无优先与否的问题，平等地享有向法院起诉的权利。而从已有的司法实践来看，上述法律规定范围内的公益诉讼主体作为原告向法院起诉的案件均不在少数：

1、检察机关。截止到2012年，我国各级检察院共提起153件公益诉讼案件，涉及环境污染损害案件，如山东省乐陵市人民检察院诉范某环境污染停止侵害案、广州市番禺区人民检察院诉被告卢平章水域污染损害赔偿纠纷。

2、行政机关。提起公益诉讼的行政机关，既包括地方政府，如广东省信宜市政府诉紫金矿业污染环境案，也包括环保、渔业等相关职能部门，如天津市海洋局诉英费尼特航运有限公司、伦敦汽船船东互保协会“塔斯曼海轮号”船舶油污碰撞损害赔偿纠纷。

3、社会团体。21世纪以来，社会团体纷纷提起公益诉讼，如中华环保联合会诉江苏省江阴市集装箱公司污染环境案、北京市自然之友环境研究所联合重庆市绿色志愿者联合会和曲靖市环保局诉云南省陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司铬渣污染环境赔偿案，都是成功被法院受理的案例，而更多的案件被法院以“与诉讼不具有直接利害关系“为由驳回。

在《民事诉讼法》修改之前，上述主体能否作为公益诉讼主体提起诉讼尚因缺少法律上的明示而可以为法院选择性地过滤，从而降低多个主体同时提起公益诉讼的可能，而有了《民事诉讼法》的支持，这三种主体的诉权都获得了法律的认可，为同一污染事故提起多个公益诉讼的情况就具有了现实的可能。

（二） 实践之殇：海洋环境公益诉讼中的争诉乱象

公共利益，本应为社会公共所共同拥有，不具有可分性，但我国法律在赋予公益诉讼诉权的同时，无形中将其按照职能加以划分。《海洋环境保护法》第90条第2款，该条款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”，于是，在司法实践当中，同一起环境污染事故，可能出现以下多个部门同时起诉的情况：

1、以部门职能为界限。作为履行职责的手段之一，不同机关均有各自的利益诉求，却又没有为其他同级部门伸张的权限，于是导致各个机关在诉讼请求上，以管理职责为标尺，将公共利益进行分解，分别向法院提起诉讼。

《海洋环境保护法》第五条规定：1、国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染无核海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。2、国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、检测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。3、国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督和管理，并负责污染事故的调查和处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶在造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。4、国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。5、军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理以及污染事故的调查处理。6、沿海县级以上地方政府行使海洋环境监督管理职责。于是，在“塔斯曼海案”中，渔业协会与海洋局，分别就其其各自职责管辖内的渔业资源损失和海洋生态损失提起诉讼，而不是交由同一个共同利益的代表出现。

2、以地域为界限

现有的海洋污染事件，源头往往并非在海域本身，而是来自于陆地或者内河流域，受其影响的范围也经常超出了某一行政区划单位的边界。海洋环境污染对于公共利益的侵害，往往并不局限于某一特定地点，而具有跨区域性，所以，不同区域的相关行政机关、检察机关都有提起公益诉讼、维护本地区的利益的“冲动”。

如2012年2月，韩国籍“FC GLORIA”轮在江苏镇江李长荣石化仓储有限公司化工码头卸载苯酚，涉嫌苯酚泄漏。镇江市自来水公司向武汉海事法院申请扣押“FC GLORIA”轮，上海海事局、上海市环境保护局及上海市水务局均以原告身份向船东提出索赔，^[5]并在“FC GLORIA”轮船东设立的海事赔偿责任限制基金中进行债权登记。

上述以“部门”、“地域”对公益诉讼进行分割的方式，仅仅是在公益诉讼尚未形成法律制度时的初级形态，而不应被固定为公益诉讼的最终模型，理由如下：

1、这种划分方式可以在行政机关内部生效，但行政机关、检察机关、社会团体这三个诉讼主体类别之间，因为在职责和地域上不存在衔接关系，而无法起到调和作用。

2、地域和职能之间的界限，很难得到明确清晰的划分，可能导致两种情形的出现，一是各个机关相互推诿，形成地域和职能上的“三不管”地带，该地带涉及的国家利益无人加以保障，二是各个机关互不相让，致使诉讼请求内容存在重复主张的情况，增加了被告的负担。就目前我国的行政机构设置而言，国家海洋行政主管部门是国家海洋局，其下级单位包括各级海洋局或者海洋与渔业厅/局。国家海事行政主管部门是中国海事局，其下级单位为各级海事局。国家渔业行政主管部门是农业部（由其内设机构渔业局具体负责），其下级单位包括海洋与渔业厅/局、水产局、渔政局/处或者渔政渔港监督管理局/处。在省级层面上，有的省是海洋与渔业厅/局统管海洋和渔业两部分行政业务，有的省则是海洋局和水产局（或渔政机关）分管海洋和渔业两部分行政业务。各省海洋和渔业的行政机构名称和权限不统一，导致各省就相同情形的海洋环境污染损害提起公益诉讼的主体混乱，而且经常出现多家主体分别代表国家起诉的情形，不利于法院审查公益诉讼的主体资格。

3、公共利益的不可分割性，决定不同部门分别起诉时，容易产生重复性索赔。以渔业资源损失和环境生态损失为例，“渔业资源损失是对已受损的渔业资源进行的计算，而资源恢复是就现有损失恢复到受损之前的状态的计算。司法鉴定同时将使用两种损失赔付方法，显属重复计算。应以司法鉴定报告确定的恢复措施的费用为需要幼体购置费为1404.69万元，运输和放流等其他费用26.4万元，合计共需费用1431.09万元作为计算损失的首要方法。”^[6]《海洋溢油生态损害评估技术导则》( HY/ T 095- 2007) 与上述《渔业污染事故经济损失计算方法》中规定的天然渔业资源恢复费用相重复。

（三）应然之序的构建：禁止重复起诉原则的扩张适用

在普通的民事案件中，当事人为求胜诉, 往往向自认与己有利或关系密切的法院提起诉讼, 而不论该诉是否已为其他法院受理, 重复起诉的情形较为常见。重复审理将导致司法资源的浪费, 以及造成矛盾的判决的出现，导致司法上的混乱, 影响司法的权威, 同时也增加被告的应诉成本。因此,基于“诉权消耗”理论，民事诉讼法设立了民事诉讼法禁止重复起诉的制度趣旨, 正是为了克服这些问题, 进而避免出现诸如两个诉讼程序分别对同一案件展开审理这种不合理的状况[7]

禁止重复起诉原则的主要内容是诉讼系属效力, 即一诉已经提起或正在诉讼中, 该诉就不得再次提起。前后两诉的当事人相同和前后两诉的审判对象相同是判断是否构成重复起诉的主要判断依据。

公益诉讼的主体在具体身份上并不相同，本不应存在适用禁止重复起诉原则的余地。但从审判对象来看，均是就同一侵害公共利益的行为向侵权者请求赔偿，欲实现的诉讼目标具有一致性，实在没有分别审理的必要。

况且，按照公益诉讼的理论基础——公共信托理论来看，诉讼主体的不一致不足以成为构成独立之诉的理由。公共信托理论基本含义是：空气、河流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托的方式由国王或政府持有。^[8]美国学者萨克斯教授于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预》的论文, 将其应用于环境保护领域。无论是国家机关，还是社会组织，都是以公共财产的受托人自居，代表全体公民提起诉讼，维护共同利益，二者本质上并无不同。根据“波及”理论, 如果不是诉讼当事人, 而是受到判决效力波及之人员, 在考虑是否构成禁止重复起诉的问题时, 这种人员也被视为当事人, 进而有可能构成重复起诉的情形。[9]

基于禁止重复起诉原则的效力，可以从以下两个方面对环境公益诉讼的争诉行为加以约束：

1、在行政机关与检察机关内部，建立相互协调机制，指定某环境污染事故的公益诉讼由某一机关集中行使。避免不同区域、不同部门的机关各自为政，纷纷起诉。

2、对于检察院、行政机关和社会组织同时提起诉讼的，不宜简单按照立案时间的先后决定案件的取舍，而应当根据双方的诉讼请求范围差异分别处理：当事人基于同一法律关系或者同一法律事实而发生纠纷, 以不同诉讼请求分别向有管辖权的不同法院起诉的, 后立案的法院在得知有关法院先立案的情况后, 应当裁定将案件移送先立案的法院合并审理；[10]前后两诉之间存在着审理对象或审理争点上的包含与被包含的关系( 不包括等同关系) , 那么法院应当受理前后两诉并审理其中“被包含”的一诉而中止“包含”一诉的审理。

    二、公益诉讼中原告的处分权的规制

（一）民事诉讼处分原则与公益诉讼的不调和

民事诉讼的基本原则之一是处分原则，所谓处分原则，是指，民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内, 处分自己的民事权利和诉讼权利。所谓处分, 是指当事人依法享有的民事权利和诉讼权利, 是否行使以及如何行使由他自己自由支配。[11]其最为突出的表现，就是调解、撤诉以及自认。

处分原则，是建立在原告对诉讼标的的利益具有独占性的基础之上，法院对其自由处置行为的认可。但对于公益诉讼而言，原告不能享有充分的处置权，理由如下：

1、相对于私益而言，公益具有非独占性。它并不是某个人或者某些特定的人群所有，而属于不特定多数人。公益诉讼中原告处置的权利，并非自己所有，其处置行为的后果，也并非由自己承担。法官的作用不再是依照私法原则来解释公民个人之间的个人争议，相反，要求他们处理的是因某些公共或准公共项目的实施产生的冤屈，捍卫体现在相关法律或宪法规定中的公共政策。”^[12]

2、公益诉讼原告主体资格的取得，源自法律规定的诉讼担当。法律赋予了其“代理人”的资格，但并未明示其代理的范围。比照《民事诉讼法》对于承认、变更、放弃诉讼请求需要被代理人作出特别授权的规定，公益诉讼的原告享有诉权，并不意味着享有全部的处置权。如调解、撤诉等可能减损公共利益的行为，需要获得公众的预先认可或者事后追认。

限制公益处分权思想的延伸，引发了公益诉讼中能否适用调解和撤诉的争议。有人认为民事公益诉讼中的调解符合民事诉讼的目的，符合经济原则，符合我国构建和谐社会的目标。^[13]持反对意见者主张，民事公益诉讼的根本目的是为了维护公共利益，公益诉讼的当事人对公共利益所涉及的实体权利没有处分权，公共利益的不可处分性既制约了当事人双方对诉讼标的和诉讼权利处分权的行使，也决定了诉讼调解制度在民事公益诉讼中几乎没有适用的空间，这与行政诉讼中法院审理具体行政行为是否违法不适用调解是同样的法理。^[14]

在起草《民事诉讼法》的过程中，存在公益诉讼不能适用调解、撤诉的提议，但这一规定未被写入条文，今年6月份出台的《环保法修正案》（第二次征求意见稿）也没有涉及相关内容，说明理论上的争议尚在继续。

（二）司法实践中适用调解、撤诉的现实理由

虽然理论上受到质疑，调解和撤诉依然在公益诉讼的实践中成为了一种重要的结案手段。从已有的公益诉讼案件来看，采用调解、撤诉等方式结案的较为普遍。如贵州省清镇市环保法庭和江苏省无锡市环保法庭审理的公益诉讼案件，大多以中途撤诉或和解结案。^[15]

调解与撤诉能够受到“市场的欢迎”，因为它对于原告、被告以及法院而言，都是最为理想的纠纷解决方式:

1、对于公益的诉讼的原告来说，案件的输赢并不直接影响个人利益的实现，所以其付出的诉讼成本很难通过案件结果得到充分的补偿。而环境公益诉讼对于原告收集证据能力提出了更高的要求，需要投入大量的精力、财力，[16]维权成本的高企必然会挫伤公益诉讼的积极性，调解和撤诉更有利于公益诉讼主体快速、节约地完成诉讼。

2、对于被告而言，除了高额的索赔金额外，环境公益诉讼带来的真正负面效益是来自社会的压力。污染责任的确定，将会对企业的商誉产生致命的影响，选择和解的方式，模糊事故责任的认定，必然更有利于企业尽快恢复生产，避免企业社会形象的破坏。

3、站在法院的立场之上，由当事人达成和解，被告及时主动履行，更有利于案件纠纷的彻底解决。

因缺少健全的环境污染评估机制，环境污染案件事故原因难以查明，公共利益的损失更是难以衡量。[17]而被告往往不愿意承认自己存有过失，而不惜用尽一切诉讼手段阻止不利于自己判决的作出。在稳定大局的指导思想下，调解、撤诉这种解决方式，能够避免错案的发生，督促被告及时履行，是法院最为安全便捷的结案选择。

（三）   规制公益诉讼原告处分权的制度路径

鉴于调解与撤诉作为公益诉讼的解决手段具有其自身价值，我们不宜直接认定原告的处分行为无效，而是加强对其处置权的规制，防止其滥用诉权。通过以下制度，可以防止公共利益被公益诉讼原告的不当处分行为所侵害：

1、发挥人民法院对处分原则的干预作用，加大公益诉讼中撤诉、调解是否损害国家利益、公共利益的审查力度。我国的处分原则, 是依法处分, 当事人处分自己的实体权利和诉讼权利, 应当在法律准许的范围内进行, 不得损害国家、社会、集体的利益, 也不得损害其他公民的合法利益。人民法院对当事人处分自己的实体权利和诉讼权利实行监督。如果当事人的处分行为超越了法律的范围, 人民法院就实行干预。人民法院代表国家对当事人的处分行为进行监督, 是符合社会主义民主和法制要求的, 也是符合国家利益和公民合法权益的需要的。[18]

2、完善诉讼第三人制度，允许其他公益诉讼主体以第三人的地位参加诉讼，并对公益诉讼原告不适当的行为提出异议，保证公共利益的确实维护。

我国《民事诉讼法》规定：“对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的权利义务。”

在公益诉讼制度未规定之前，该条文所述的“法律上的利害关系”仅仅限于直接的利害关系，但在公益诉讼确立之后，有权提起公益诉讼的主体与受到侵害的公共利益之间的即存在法定的联系。公益诉讼的案件处理结果，并不仅仅约束公益诉讼的原告和被告，对所有享有涉诉公共利益的民事主体都会产生反射效力。未实际提起公益诉讼的机关或社会组织，有权基于此向法院申请以第三人的身份加入公益诉讼，从而在案件审理中监督原告的处分行为是否不当，规制其诉权的行使。

三、结语

    过去几年以来，公益诉讼的立法缺失，一直是环境保护工作开展的制度瓶颈。《民事诉讼法》赋予法定机关和社会组织以公益诉权的资格，扫清了上述障碍，但过于抽象、原则的规定，也为诉权的冲突和滥用埋下了隐患。设计合理的协调和规制机制，是未来公益诉讼制度设计中必不可少的环节，任何权利都需要监督，如果不能确保公益诉讼诉权被正确的行使，公益诉讼可能无法发挥应有的效用，反而会造成公共利益的损失。