随着社会经济不断发展，环境污染问题日益引发人们重视。行政执法与司法保护是保障环境安全的两大重要手段，尤其是司法保护，具有更为重要的意义。近年来，各地法院受理的涉及环境保护类型的非诉行政执行案件（以下简称涉环保类非诉执行案件）越来越多，呈现出涉及面广、技术性强、处理难度大、争议观点多的特点。该类案件主要涉及建设项目类、水污染、大气污染、噪音污染等类型，执行难题主要有“执行依据不明确”“强制执行成本高”“上访投诉多”“难根治”等问题。

　　其主要特点为：一是案件数量逐步增长，以某基层法院调研数据为例，该院此类案件每年递增约15%左右，还有进一步增加的趋势。二是较一般类型的执行案件，甚至较同属非诉行政执行的计划生育、国土资源类等案件更具复杂性；此外执行过程普遍具有反复性，中止执行、终结本次执行的比率较高。三是执行效果呈现两极化趋势，如对责令停产停业等行为罚执行到位率低，但对于罚款部分强制执行最终到位的成功率相对较高。本文试对此类案件的执行问题进行探讨。

　　一、涉环保类非诉执行案件执行难的原因剖析

　　1.配合机制不健全，行政部门投入资源未形成合力。新环保法赋予了环保行政主管部门查封扣押权，但如果封条被私自破坏，环保部门只能报警处理。此类案件公安机关一般作为普通治安案件处理，很难取得实效。而强制执行主要依靠法院进行，行政部门对此类案件往往重视程度不够，配合机制不健全，投入资源少。对重大涉环保类非诉执行案件，环保部门往往缺乏预案机制、联席会议机制及协同配合机制。表现在处理环保专业问题时，缺乏对强制执行的技术保障方案，对执行引发的二次污染、次生灾害风险及关停生产后的工人工资发放、租金、水电费承担等稳定因素评估不足，造成执法被动。随着新环保法的实施，部分低端型、环保设施落后的传统企业面临关停并转，由于缺乏明确的经济补偿政策，导致一些企业抗拒、逃避执行，进一步加剧法院执行压力。

　　2.法院执行资源不足，执行手段单一。一是缺乏专门机构人员。法院没有设立专门负责涉环保类非诉执行案件的专门执行机构，通常将此类案件与其他执行案件一并交执行庭负责处理。由于执行法官还要承办其他类型案件，案多人少矛盾突出。二是重大案件执法成本高、风险高。如调研发现，不少需要停止生产的排污企业，都有一定的规模且生产经营了相当长时间，一般都有几十甚至几百名工人在工作，还涉及供货商、房东等利益方，难以衡量利益及相关执法效果。一旦启动强制执行程序，还需要进行风险评估、预案制定、维稳处置等各类细化措施，耗费大量的司法资源。三是专业技术性问题困扰执行。执行法官限于环境保护专业知识薄弱，对不少企业加工生产缺乏必要的检测手段。如要求被执行人停止磷化、酸洗生产，被执行人称已停止，所排废水为清水。此时，如无环保部门的配合，法院无法对水的PH值作出测定，从而影响执行措施的采取。此外，法官对企业生产经营场所不熟悉，对生产流程工艺不了解，也是难以有效地阻止污染排放及彻底结案的重要原因，简单采取关停措施极易引发次生危害或未达到执行目的。如简单关闭电闸就容易导致热油不能散热而引发锅炉爆炸的危险。在执行过程中，执行法官一般采取拆除电力进线主线，封贴动力配电箱或总变电箱的措施，并制作执行笔录，记录执行经过和被执行人保证不擅自恢复生产的情况，以有效地避免损害情形发生。四是法院执行措施有限。执行法官目前能采取的手段仅为民事诉讼法所规定的罚款、拘留、查封、扣押等强制措施，缺乏有效管控污染排放的其他执法手段。如在法院查封后当事人又擅自启封从事生产，或被执行人转移场所、逃避执行的情形下，法院现有执行手段不足以对被执行人形成足够的威慑，也不足以及时制止污染发生及恢复环境生态。

　　3.污染跨区域现象导致执法困难。污染环境类案件大多具有跨行政区域特征。如排放污水类案件，往往分属水源地上下游的多个县市，甚至不同省区，由于污染源头属地不同，导致环保部门对污染企业存在认定难、监管难、净化处理难、调查取证难、执法处罚难的情形。而对于法院而言，则涉及管辖权问题及跨区域执行、委托执行、证据重复认定、审判周期迟延等一系列问题，程序性问题多导致强制执行难。

　　二、涉环保类非诉执行案件之完善对策

　　1.建立联合会商机制研讨疑难问题。由法院、法制局、环境保护部门建立联席会议、联络员制度，定期开展会商，研讨此类案件强制执行工作中的重大措施，相关共识及操作细则可以《会议纪要》等形式予以固定。例如对外排废水中含重金属污染物（总氰化物、总铬、铜、锌）连续超标的浓度及次数是否构成严重程度的认定标准、处罚数额、停业标准进行探讨，以统一执法标准。

　　2.建立健全涉环保类非诉执行案件协助执行机制。在地方党委政府的协调下，建立在法院执行重大涉环保类案件时，属地环保、公安、城管、规划、建设、工商、供水、供电等部门要协同配合，制定工作方案和应急预案，保障法院依法稳妥开展执行工作的工作机制。在执行中出现抗法事件时，公安机关要对抗法和涉嫌犯罪的被执行人，或妨害执行的行为人及时进行查处，依法拘留及立案追究刑事责任。由辖区政府加强前期宣传和执行后的社会维稳工作。环境保护部门要协同法院做好当事人的思想工作，尽量促成被申请人自动履行，在法院执行完毕后还要监控被执行人的后续经营状况，防止出现污染反弹。

　　3.建立涉环保类非诉执行案件信息公开和信用惩戒机制。由法院将涉环保类非诉执行案件的执行依据、采取措施等信息全部向社会公开，增加执行信息透明度。由法院将此类案件被执行人公布于执行信息网，纳入失信被执行人名单，增加其在贷款、经营许可方面的信用限制，促使其自动履行法定义务。由环保部门将环境违法者相关信息向社会公开，增强群众对环境违法的监督力度。加强环保信用评价体系建设，建立违法企业市场退出机制。

　　4.建立跨区域巡回审判法庭、执行机构或由上级法院采取提级审理执行机制。党的十八届四中全会决定明确提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。因此，积极探索设立跨行政区划的审判机构或执行机构，实行对涉环保类非诉执行案件的集中管辖、指定管辖、提级管辖，发挥程序集约作用，以解决生态环境的整体性与执法保护的分散性、滞后性之间的矛盾，以及国家环境资源法治的统一性与执法司法的地方化之间的矛盾。

　　5.设立专职环保警察。环保问题公众关注支持，设立环保警察阻力较小。由环保警察负责侦办环境保护领域犯罪案件更能体现打击的精准度；在参与环境保护部门集中专项整治行动中更能推动治理工作的开展。

　　6.成立专门的执行机构，完善队伍人员结构。法院内部应该调整职能分工，成立专门的执行机构，负责涉环保类非诉执行案件的审查工作，积极高效做好环保行政处罚的执行工作，将有关企业对环境的污染影响降到最低。实施执行内部流程机制改革，依托执行指挥中心，实行扁平化管理，减少审批环节、下放执法权限，最大限度地提升执行反应速度与效率，并适当探索此类执行案件的“立审执合一”“主动执行”“快速执行”“提前介入执行”等改革机制，提升执行的专业性与规范性。要强化对法官的环境专业知识与审判执行理念培训，积极探索建立环境问题专家人才库，吸收环境资源类专家进入人民陪审员队伍，以弥补执行队伍专业化的不足。

　　7.延伸社会治理创新措施。法院在案件审理和执行中，发现环境保护部门及政府行政执法存在漏洞和普遍性的问题，应当及时向环境保护部门及辖区政府发出司法建议，提出完善制度、改进工作的建议，促进其提高依法行政水平，从源头上减少此类案件行政争议的发生。对于法院裁定确定的组织实施单位，未履行相关职责或者违法履行职责的，应当通过建议政府按照有关考核体制予以问责；对影响环境保护相关目标责任负有不作为、乱作为等过错责任的单位与个人，坚决予以追责，必要时可建议对相应行政负责人予以追责。（作者单位：广东省中山市第二人民法院）