论文提要：

    设立跨区域法院的目的是为了避免司法的地方化，但在司法改革的推进中，我们发现我国法院系统的根本问题不是司法的地方保护主义，而是行政管理权对司法审判权的入侵，司法的地方化仅仅是司法行政化的表象，在跨区域法院的改革中，法院内部的行政化倾向会越来越明显，且有集中化趋势，容易造成法官与法院之间以及上下级法院之间关系的进一步行政化，作为司法体制改革的先行者，海事法院在实践中的经验值得借鉴，但也遇到了一系列问题，内部行政管理权集中化的趋势也很明显，本文通过分析司法行政化的原因，旨在通过分层设权和司法规范化来达到使跨区域法院管辖制度的正效果得到显现的目的。

（全文共9400字）

关键词: 司法行政化   跨区域管辖   司法权   司法行政事务管理权

引言：

伴随着最高人民法院两个巡回法庭、北上广三个知识产权法院、上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院的建立以及最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的开展，党的十八届三中全会制定的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”正在从构想转变为现实。本轮司改的预设目标是祛除司法的地方化(实际上是跨区域管辖的问题)和司法的行政化(实际上是法院的组织体系问题)，但在尝试消解地方化的过程中，一股以最高法院为中心的司法集权化的暗流也在涌动，在上述跨行政区域法院司法管辖区逐步确立的过程中，最高法院逐步获得了对全国法院的司法行政管理权，进一步导致了了不同层级法院之间以及法院与法官内部关系的进一步行政化。司法的行政化不能仅停留在法院与政府之间，法院之间以及法院与法官之间也存在司法行政化的问题。法院对外独立于地方政府就必然能带来法官的独立是值得深思的，防止法院内部司法集权化是司法改革进入深水区需要解决的问题。设立跨行政区划法院管辖制度能够解决司法行政化的表面问题——司法地方化，而祛除司法行政管理权对审判权的不当干预，从而维护不同层级法院的监督关系和强化法官职业保障是维护审判独立的根本所在。

一、现实状态：寻找跨行政区划法院的历史轨迹

   （一）、本土资源：海事法院在司法体制改革中经验的提炼

“寻求本土资源并不是从我国古代的典籍规章中去寻找，而更重要的是要从社会生活中的各种非正式法律制度中寻找”。[1]海事法院的体制设立起源于《设立海事法院的决定》，该决定赋予了海事法院司法体制改革“先行者”的意义，为跨区域法院的设立提供了良好的示范，海事法院的管辖范围远远超出了自己“所在市的范围”，在祛除司法地方化的经验值得借鉴。

1、海事法院巡回审判机制与最高法院巡回审判庭

海事法院管辖范围地域广且狭长，为方便当事人进行诉讼，通过设立派出法庭与巡回审判庭的方式，方便当事人诉讼，海事法院的派出法庭与巡回审判庭实行轮岗交流机制，可以防止人员本地化，对防止司法地方化有积极意义。巡回审判庭管辖的范围广，如天津海事法院巡回审判庭管辖河北、北京、山西、内蒙古等省海事、海商案件，同样也面临着院本部与巡回审判庭案件管辖的等问题，值得与最高法院巡回审判庭交流与借鉴。

2、海事法院提级管辖、集中管辖与知识产权、行政案件的跨区域管辖

海事法院作为第一审中级法院，通过提级管辖恰当的平衡了司法权与行政权间力量对比，减少了行政机关对审判活动的介入干涉。特别是级别较低的行政机关对海商海事案件的不当干预。通过将一类案件统归专门法院管辖，达到“同案同判“的司法效果，统一了裁判的尺度。减少了权利寻租的空间。[2]为知识产权法院以及正在稳步推进的行政案件的跨区域管辖提供了良好的借鉴。

3、海事法院的跨区域管辖与大司法区域建设

有学者主张在我国重划司法区域，改革按行政区划设置各级法院的司法体制，上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院的设立便是试点的开始。重划司法区对司法管理体制变动太大，成本太高，我们要活用现有的司法资源，海事法院的跨区域管辖专门案件的司法模式与德国按照普通、劳工、行政、社会等划分司法区域的模式有类似之处，可以避免重划司法区域带来的成本问题。

（二）域外经验：他山之石，可以攻玉——日本法院的跨行政区划体系

日本法院是金子塔型结构，但又不同于我国法院体系，最高法院为金子塔顶，高等法院、地方法院和家事法院处于中间层级，简易法院处于金子塔底部。另外设有类似海事法院的专门法院支部——知识财产权高等法院。全国设有8个高等法院，高等法院的管辖区没有相互对应的类似于省市的一级行政机构，实行的是跨行政区划管辖，审理对地方法院的上诉；对简易法院的越级上告；对地方法院决定的抗告。各高等法院为方便诉讼设立了分部（类似于最高法院巡回审判法庭）。而地方法院与简易法院分别设置于都道府县（日本行政区划的第一级）和市町村（日本行政区划的第二级），地方法院审理高等法院和简易法院受案范围之外的一审案件，对简易法院判决的上诉案件等，简易法院是日本最基层的裁判机构，享有少额、轻微实践的一审裁判权，主要目的是走向司法平民化和应对轻微犯罪而设。地方法院与简易法院管辖是与行政区划相一致的。家庭法院是新设立的，主要审理少年案件和家庭案件，级别平行于地方法院，管辖区域与相应的地方法院一致。日本司法审级为4级3审制，[3]日本司法专属法院，通过高等法院的跨区划管辖制度在一定程度上使得地方政府权力与审判权基本隔离。         

二、现实问题：司法行政管理权侵入司法审判权的表象——司法行政化

(一) 行政化在日本跨行政区划管辖中的呈现

1、法院层级关系的扭曲

在跨行政区域管辖中，日本最高法院事务总局针对法院工作进行发文，内容不仅局限于司法行政事务（如法庭内录音录像的标准），还包括司法审判业务的实际工作（如判决书的书写格式），地方法院以及简易法院对这些发文逐渐形成了心理依赖，甚至达到了惟命是从的情况。还有最高法院调查官向下级法院发送的文件，该文件隐含了希望下级法院遵循的深意，实质上维护上级法院的判例。且下级法院对最高法院也需要向我国一样存在各种汇报制度，包括未结案件数量等司法统计数据，还包括法院专属事务的处理。最高法院已经不仅仅是监督机关，其司法行政管理权已经开始影响法官的审判权。最高法院通过行政管理权牢牢控制了司法审判权。使司法行政体系中官僚作风盛行，下级法院自主权丧失。

2、法官地位的弱化

在日本的司法制度中，法官本应扮演最为重要的角色，但在等级森严的体系下，普通法官的地位却在不断弱化，在人事任免上，下级法官无从知晓人事决定背后的真实原因，法官只能揣测上级的衡量标准，可能的原因包括没有维护执政党的利益，不遵从既存判例，或是案件处理效率不高，法官不得不做出迎合上级意见的判决。

（二）海事法院在祛除司法地方化过程中导致司法行政化加强

1、司法地方化的实质是司法行政化

我国法院兼具审判权与行政管理权，审判权是遵从法律对案件实施公证审判，行政管理权是注重效率和管理目标对法官进行行政管理。司法行政管理权通过行政管理的目标、构造等方式改变司法审判权的运行来实行对司法审判权的侵入，从而达到让审判权也实现上级服从下级命令、高效有序的目的，同级地方政府、党政机关的行政入侵体现为“司法地方化”的问题。通过建立跨区域管辖海事法院的方式，在一定程度上避免的地方化的干预，却强化了作为海事法院上级的高级法院的领导，因为海事法院的领导变得单一了。来自法院内部地的行政入侵，不仅体现为上级法院对下级法院独立审判的介入，也体现了法院内部对于法官审判行为的影响，司法行政化的倾向加剧。就如有的学者指出的“司法地方化的实质是司法行政化，司法地方化只是司法行政化的弊端之一”。[4]

2、权利失衡：地位边缘化导致对司法行政化的依赖加强

海事法院没有所依赖的同级地方政府，也就没有了相应的权力和资源，海事法院相对弱势的现实地位让其在审判中尤其是在跨区域执法中对异地需要解决的一些棘手问题，如涉及到跨区域地方政府的案件中以及与异地地方法院管辖冲突等问题，往往要求助于上级法院，寻求帮助，而这种依赖反过来又助涨了对上级法院司法行政权对海事法院审判权的侵入。汉密尔顿的司法弱势说：司法部门是最脆弱的部门，也是危险性最小的部门。[5]海事法院被边缘化的地位以及失衡的权利结构体系决定其面对强势党政机关时对上级法院的依赖更强。

3、监督缺位：体制不顺强化了司法行政化监督

海事法院管理体制不统一，省属海事法院与市属海事法院并存，干部管理体制、地方党委领导体制、经费来源体制不统一，除上海海事法院与天津海事法院外，市级人大常委会监督与省管人财物不能有效协调，且人财物归省管理，省级党委与政府在对海事法院管理上往往更加注重高级法院的意见，从而强化了司法行政化。同时，海事法院的监督机制不顺畅。法院的监督机关是同级人大与检察院，海事法院的监督权在所在地的市级人大常委会，但这种监督往往流于形式，只是象征性的监督，并未形成常态化的监督机制，且所在地的市人大常委会在人事、财政方面也不能制约海事法院。海事检察院的欠缺，导致海事法院的检察监督相应缺位。这种缺位导致了上级法院成为监管海事法院的唯一机构，进一步导致了上级法院对海事法院的行政控制，从而强化了司法的行政化。

            组织关系                   显性行政关系

所在省

	所在地的同级人大常委会

              监督关系             名义上的业务关系

                                           隐性的行政关系

三、集权化趋势：改革实践与司法行政化相向而生、结伴而行

（一）制度博弈下的路径依赖——跨区域法院司法行政化的原因

利用行政化手段上级法院对跨区域法院进行指导是由司法权力运行逻辑和法院行政化管理模式造成的。

1. 制度路径依赖

   制度主义学说：“一个组织对另一个组织的依赖性增强，会导致与该

   组织的趋同性程度增高”。跨区划法院的物质依赖上级法院且人事任免权也受制上级法院，从而形成依赖关系，进而导致行为方式也向上级法院靠拢。跨区域法院的管理体制，仍然是模仿或依赖上级法院的管理，甚至影响到法官的思维方式，在遇到跨区域的案件时，法官首先想到的是如何依赖上级法院同样的判决来校正自己的判决，使自己的判决更加具有正当性。在一定程度上形成了布鲁斯所谓的“完全依赖结构”。

2. 政治路径依赖

   上级法院加强对下级法院的控制是政法体制的基本特点，跨区域法

   院也不会例外，通过这种控制，不同层级法院形成了一个上下有序的司法体系。通过这个体系完成中心工作任务，上级法院必须有效控制所属法院来达到传达中央决策的目的，上级法院之所以发布的各种司法文件具有指导下级法院的效力，并不在于受宪法地位支配做出的合乎法治逻辑的思考，更在于上级法院与生俱来的政治体制上的权威，这种权威是基于“指挥——服从”模式的政治逻辑。

3. 社会制度演变中的路径依赖

   社会制度变迁中的路径依赖理论：“社会制度一经进入某种路径，就

   存在某种可能，这种可能对该种路径便会产生依赖，也会沿着既定的社会方向不断的自我强化。”[6]法院的司法组织体系从成立之初就是按照行政化的模式来制定的，具有行政化的特质，宪法规定了法院独立行使审判权，但在实践中，下级法院往往会请示、汇报案件，上级法院也乐于接受这种请示、汇报，对下级法院发布命令、做安排。按照诺斯的社会制度变迁中的路径依赖理论，跨区域法院成立之初，这种状况因为受到其他外部干预更少，会更加不断的强化。

4. 历史路径依赖

   传统对现实的塑造要胜于现实对传统的改变，在历史的演进中，在

   社会认知上，司法与行政并没有实质性的差别，逐渐形成了用行政方式处理司法问题的心理定式，历史路径的依赖不仅是司法行政化的发端，也限制了对这一问题进行改革的行动效率，而在跨区域法院管辖的改革实践中，历史路径依赖对改革的阻力是我们必须要引以为戒的。

（二）司法行政化消解了跨行政区划管辖的正效果

《中华人民共和国宪法》第127条规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院审判工作”。《人民法院组织法》第16条规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。这两条法律确立了法院层级关系为监督与指导的关系，并非领导关系。法院的审判活动受地方政府行政权的干预由来已久，法院审判工作要受地方经济发展的羁绊，司改倡导的跨行政区划管辖制度改革目的是要消除地方保护主义。以台州中级人民法院首创的异地交叉管辖制度为例。在没有配套法律出台的前提下，在本辖区下辖法院进行推广实验，这显然是司法行政化的行事风格。为破除司法地方化推行跨行政区划管辖，却以司法行政化的方式来推进，最终必然导致司法的集权化，审判权逐渐向上级法院转移。表面上看司法行政化有助于甚至推动了诉讼管辖制度的改革。 实则不然。诉讼制度改革的首要目的是“确保司法独立和司法公正公平”。司法行政化更加重视司法权力的整体预期性，从而导致忽视司法权威的个案终局性。并在进一步导致司法权力运行虚位性与司法权威实证公平性的矛盾、司法权力体系庞杂性与司法权威内核神圣性的矛盾、司法权力无序参与性与司法权威中立超脱性的矛盾。[7]在十八届三中全会报告明确推动省以下地方法院人财物统一管理的新形势下，上下级法院之间的层级关系以及法院自身的组织运行体系如何去行政化，成为在新一轮司法改革中推动司法去地方化的过程中需要修正之处，否则可能出现“前门打狼、后门打虎”的矛盾局面。

（三）最高院巡回法庭与跨行政区划法院在去地方化过程中遭遇的司法行政化

最高院巡回法庭设立的任务是监督、指导、支持地方法院依法独立公正行使审判权，推进法律运行，维护国际法制统一。所以，从司法行政管理的角度来看，在巡回法庭设立的相应区域，地方法院受到了监督与指导。由于法院内部长期存在的对个案的请示汇报制度，导致两种后果，首先法官可以通过请示上级法院进行责任的向上转移；其次上级法院可以通过指导下级法院来进行自己意见的灌输。最高院巡回庭成立后，辖区内的高级法院及中级法院在遇到重大案件时，必然会受到更严的监督，也会产生更强的心理依赖，司法行政化无形中得到了强化。

而作为跨区域法院试点的北京市第四中级人民法院管辖以北京市区（县）人民政府为被告的一审行政案件，有利于脱离基层政府的干扰。但从司法行政组织体制视角观察，原本在市内中级人民法院、基层法院中调节管辖案件范围的权利通过本轮司法改革由北京市高级人民法院获得，且“地区的重大食品药品安全案件和重大环境资源保护案件”的判断标准也是由北京高院来解释，北京高院进一步加强了对整个地区法院的控制。

司改之后设立的跨区划法院以及正在改革的省高级人民法院对全省法院人、财、务的直接统一管理的制度，使省级高院获得了对下级法院的完全控制。同理，如果将来成立跨省级行政区的法院，最高法院通过控制夸省级行政区法院的管辖范围、法官人事任免等措施，也能实现对各省高级人民法院的管理，法院层级之间行政化关系进一步加强。法院的人员、经费实行统管有利于克服司法的地方化，进而摆脱地方对司法的干预，但同时又可能从侧面加重司法行政化——法院层级关系的行政化及法官管控的行政化，进而危及两审终审制。[8]

四、修正：从“无心插柳”到“上下求索”——跨区域法院管辖的规范化之路

跨区域法院的诞生是司法改革中的顶层设计，但在实践中却遇到了司法行政化的障碍，与设计之初“无心插柳”不同，我们要以规范化的思路和“上下求索”的精神进行对方向进行必要的修正，逐步建立起保证跨区划法院公正行使审判权的系列制度。跨区域法院管辖下去行政化的改革包括两个方面：一司法管理体制改革，主要是司法权与司法行政事务权分离；二是司法管理机制的改革，主要是上下级法院的请示汇报制度。

1. 分层设权：司法权与司法行政事务管理权分离

   设立跨区划法院省级以下司法人、财、务的统一管理，有助于减少省级以下的司法的地方化，但对来自省级以上的干预有助无益，却会加强法院内部上级对下级的司法干预。在司改过程中，除了集权，也要放权，司法权才能落实到每个法官个人，司法才能摆脱上级的掌控，进而打破司法内部的权利控制体系，让司法成为真正的司法。为了避免今天的改革措施塑造明天的改革对象，在改革中要警惕法院内部行政权力的膨胀。

1. “科层制”理论——司法权与司法行政事务管理权分离的理论依据

韦伯解释了科层制具有稳定性、等级性、专业性、非人格性等特征[9]

“科层制”语境下的司法制度，下级需要服从上级，上级对下级实施的政策都以书面形式表现，国家专属权力司法权来源于法律赋予，法律专业技术能力是其权威的根源。从事司法决策的主体是法官，其权利强调独立性，司法行政事务管理权则属于行政性质的权利，来源于法律与行政指令。司法行政事务管理权的主体是司法行政管理人员，其权利行使具有“科层性”。而目前我国司法权和司法行政事务管理权均实行“科层制”模式，违背了司法权运行规律。跨区域法院组织体系在建立时，需要对两权进行分离，跨区域法院组织体制改革的效用要求之一就是科学划分法官与审委会及院长的职责，赋予法官独立的决定权，做到权责统一。

1. 分权模式之一：内部适度分离改革模式

通过建立司法权与司法行政事务管理权适度分离的管理体系，破解

“两权”职能混同、职责混同，考核考评混同、运行机制混同等弊端。首先，重构审判组织体系，设计“两权适度分离”的审判组织体系，以裁判权的特征为中心，突出法官的中心地位，，建立以跨区划法院独立行使审判权为基点、以法官独立办案为核心，以审判监督权和审判管理权为保障的审判组织体系，厘清法官、合议庭以及审判委员会行使审判权的范围及程序。以依法独立办案为中心环节，以主审法官负责制为基础，构建扁平化管理的审判组织体系，实行法官专司审判职能，不再兼任司法行政事务的职务，不负责组织管理司法行政事务，监察协调、监督执行等工作，保证法官自身的独立。其次，构建科学高效运行的司法行政事务管理体系，按照“一条边、扁平化”模式科学建立司法行政事务组织机构，遵循精简高效的要求，设立专人负责司法行政事务。改进上下级法院司法行政事务管理机制，明确上级法院司法行政事务管理部门对下级法院司法行政事务管理的监管职能。例如最高法院巡回法庭应当避免通过司法行政影响巡回区高级法院，最高法院巡回法庭不能对巡回区内地方法院行使司法行政监督权力。

     3、分权模式之二：外部综合分离改革

     通过设立司法委员会，由司法委员会统一管理司法机关人财物等司法行政事务，对外作为国家机构代表国家统一管理司法事务。由司法委员会管理司法行政事务，不仅优化了国家权力结构，又坚持了党对司法工作的绝对领导。这样就破解了审判权运行内部行政化，为跨区域法院司法行政化找到了规范化之路，审判监督权不会再异化为“上命下从”的行政领导，还可以解决审判机关的司法行政事务管理权通过司法行政机关统一管理而带了的司法行政化的问题，并防止审判机关沦为司法行政机关下级附属组织的混乱状态。

1. 借鉴 ——下级法院法官提名咨询委员会制度

   日本最高法院事务总局暗箱操下级法院法官选任的批评不绝于耳，2000年日本司法改革审议会推动了旨在改变“暗箱”人事制度的改革举措——透明、客观的人事制度改革。 2003年，日本最高法院设立了下级法院法官提名咨询委员会，2004年,日本最高法院指定的《法官人事制度规则》开始实施。通过新的人事制度将下级法官提名咨询委员会制度化。咨询委员会设有分支机构，分别位于高等法院所在地，搜集与提名法官的情报，然后报告给咨询委员会。下级法官提名咨询委员会由最高法院决定，相关人员来源于学者、律师、检察官、法官人员，该咨询委员会有审议下级法院提名问题的权利。并对最高法院人事决定提供咨询意见，就最高法院总务局人员和咨询委员会委员之间对人事制度的不同意见展开工作，在人事评价中发挥咨询委员会委员和下级法院院长的意见。跨区域法院的人事制度对于抗衡强势的法院行政管理权，从而保证审判权的独立行使至关重要，我国的法官选任机制上一直遵循自上而下的行政化的运作方式，有显性与隐性两套规则，显性规则为：法院院长由同级人大选举，助理审判员以外均由院长提名，人大任命；隐性规则为：法院院长、副院长由同级党委或组织部门决定，其他法官由院长或组织部门选拨，并报同级人大办理手续。最高人民法院巡回法庭实际上采用了隐性规则，《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第10条规定：“最高人民法院选拔办案能力突出、审判经验丰富的审判人员担任巡回法庭主审法官。”实际上在跨区域法院的法官选任上仍然采用了隐性规则。为了防止出现法官选任不公，应成立专门的法官选任机构，现在正在进行的司法改革采用的法官遴选（惩戒）委员会，淡化法官遴选中的行政色彩，更加重视遴选法官的专业性和客观性，选择适合跨区域法院审理案件需要的法官。并借鉴上述日本设立下级法院咨询委员会的经验，下级法院咨询委员会实质上是一个调查机构，对于法官提名进行充分调查，防止遴选委员会被法院的行政机关操纵。

   （三）从法院司法走向法官司法——改革跨区划法院的审判管理方式

   法院之间是一种监督与被监督的关系，实际上是一种领导与被领导的关系，行政色彩明显，司法行政事务可以是领导与被领导的关系，但司法权不应是领导关系，对于案件请示汇报制度，首先违反了审判独立的原则，其次，侵犯了当事人的诉权，上级法院的指示、答复将直接对下级法院正在审理的案件产生实质性影响，虚置上诉程序。在跨区域法院改革中，可以通过管辖制度的完善对案件请示制度进行诉讼化改造。上下级法院的监督关系只能通过上诉程序来实现。对于不适宜跨区域法院管辖的案件，跨区域法院可以通过报请上级高院直接审理，将案件请示制度所解决的疑难问题诉讼化。建设与行政区划适当分离的管辖制度在很大程度上改变了我国的法院体系，跨区域法院的设立不能逾越我国法院上下级之间的审判权的监督关系，即应避免监督关系变为领导关系，从而影响审判权的独立运行。

   结语：

   跨区域法院改革能否获得成功，取决于在对制度进行改造与重构时，是否尊重司法权运行的客观规律，是否在重新配置司法权时遵循了司法权运行规律。行政化体制下的碎片化改革，不仅不利于司法行政化问题的解决，反而会助涨司法行政化。[10]如不改弦更张，跨区域法院改革会出现“没有签审的签审制”，法官外衣下的行政官、没有科层的科层制。所以该项改革必须放在规范化的思路之下，否则，跨区域法院管辖可能会成为司法进一步行政化的推手。