论文提要：

    最高人民法院于2016年发布《关于海事法院受理案件范围的规定》，将海事法院受理案件的类型从63项扩展到108项，其中包括海事行政案件在内的一批新类型纠纷进入海事诉讼领域，该规定于2016年3月1日起实施的。这说明海事行政案件的管辖权正式划归为海事法院专属管辖。虽然海事行政案件对海事法院来说，已经不是什么新类型案件[1] ，但是针对我国从来没有受理过海事行政案件的海事法院也是一个新的考验[2] 。本文将从海事行政主体着手，根据起诉受理案件的构成要件，分析海事行政机关这一特殊的行政主体职责及其作出的具体行政行为，论述其作为海事行政被告的审查标准。针对海事行政案件在立案受理阶段的审查要求，简要分析此类案件的基本类型，并结合我院第一个海事行政立案案件，重点分析海事行政案件起诉与受理审查标准中的海事行政机关作出的行为性质，是否符合海事行政立案要求，从而为以后此类案件立案受理提供经验。

全文共6854字（含注释）

关键词：海事行政   海事行政案件    立案审查

以下正文

一、海事行政概念

关于海事行政的具体内涵，目前尚没有一个相对权威的界定。2001年最高人民法院出台的《海事法院受理案件范围的若干规定》的理解和适用将海事行政定义为：“海事行政是指对海域或者通海水域的民商事活动、安全、环境行使行政管理监督权利的行政主管机关依法进行的行政行为[3]”。其从海事行政的主体、客体两方面阐述了海事行政的具体内涵。

海事行政的主体具体到海事行政诉讼案件中就是被告，是指海洋、通海水域行政主管机关，指对船舶、船员、船载货物、航运、港口及渔业生产、海洋开发和利用、海域使用、海洋环境保护等负有行政管理职能的国家机关。在我国，主要包括海事局、海洋局、渔政渔港监督局、环保局、水产局以及其他负有海事行政执法权限的国家机关。海上或内河行政管理机关可以大概分为以下几个类别：

（一）海事局，即中华人民共和国海事局[4]，是1998年机构改革中经国务院批准成立的。根据法律法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职等。

（二）海洋局，即国家海洋局（SOA）[5]，于1964年经国务院批准正式成立。是国家海洋规划、立法、管理的政府行政机关。属国土资源部的国家局。国家海洋局是国土资源部管理的监督海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。2013年，为维护国家海洋利益，国务院将海洋局及其中国海监、公安部边防警察、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

（三）渔政管理机关，即中华人民共和国渔政渔港监督管理局[6]，2008年经国务院批准，更名为中华人民共和国农业部渔业局，主要负责渔业行业管理和职责范围内的渔政管理。

（四）其他部门机关，如环保局、水利局、水产局、海关等等，这些部门管理职责中涉及到海洋、内河方面的行政行为都可以成为海事行政诉讼的主体。

海事行政行为是指海事行政机关行使海事行政职权实施海事行政管理过程中作出直接或间接地引起法律效果的行为[7]。海事行政行为包括具体的海事行政行为和抽象的海事行政行为。

针对上述海事行政主体责任的列举，可以看出像国家海事局、国家海洋局等海事行政主体，大部分职责是制定规章规则的抽象行政行为，为不可诉行为。但具体实施这些规章规则都是省市县的基层机关，根据《行政诉讼法》这些机关当然可以具备诉讼主体资格。

因而海事行政的客体是各种具体的行政行为，指海事行政机关针对在海洋和通海水域从事民商事、安全、环境等活动的特定行政相对人所作的具体海事行政行为，包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政不作为、行政征收、行政赔偿等。

二、海事行政案件概念及类别

海事行政属于行政管理的范畴，当司法权介入后，便产生了相关的海事行政案件。“海事行政案件是指行政相对人不服海事行政管理机关或者其他行政管理机关作出的涉及海洋及通海水域等行政管理的具体行政行为而向法院提起诉讼的行政案件。[8]”广义的海事行政案件包括三大类：（一）海事行政诉讼。指从事海洋运输、生产等活动的行政相对人不服海事行政机关的具体行政行为或复议决定，在法定期限内起诉，由法院根据法定程序对该海事行政争议进行审理和裁判的司法活动。（二）海事行政赔偿诉讼。指海事行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯行政相对人的合法权益，行政相对人可依法请求行政赔偿。(三)海事行政机关申请法院强制执行案件。指行政相对人不履行海事行政决定所设立的义务时，海事行政机关及其他有关国家机关依法申请法院强制执行的案件。海事行政诉讼和海事行政赔偿诉讼，体现的是法院对海事行政行为的司法监督和对行政相对人合法权益的司法救济；而海事行政机关申请法院执行其具体行政决定，则体现了法院对行政机关依法履行职能、实现管理目标的必要司法支持。三者共同构成了海事行政案件的完整内涵。但是海事行政案件管辖权的立法改革却经历了在地方法院和海事法院之间不断地进行交替变换的立法过程。大概分为：

第一阶段，从1984年第一批海事法院成立至1991年《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》（已废止）生效前。此阶段，海事法院行使海事行政案件一审管辖权。

第二阶段，从1991年最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（已失效）施行后至2001年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》生效前。此阶段由地方法院行使海事行政案件管辖权。

第三阶段，2001年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》生效后至2003年8月11日《最高人民法院办公厅关于海事行政案件管辖问题的通知》公布前。此期间，海事法院重新取得了海事行政案件的管辖权。

第四阶段：2003年8月11日最高人民法院办公厅《关于海事行政案件管辖问题的通知》公布后至2006年最高人民法院《关于海事审判工作发展的若干意见》实施前。此阶段，地方法院行使海事行政案件管辖权。

第五阶段：2006年最高人民法院《关于海事审判工作发展的若干意见》实施后至今。2009年后，部分海事法院根据《意见》要求及最高人民法院相关会议精神，分别通过由其上诉审高级人民法院以规范性文件概括指定的方式取得海事行政案件管辖权，开始受理海事行政案件。2015年12月28日最高人民法院审判委员会第1674次会议通过的《关于海事法院受理案件范围的规定》，正式将海事行政案件列为海事法院案件受理范围，并于2016年3月1日正式实施。

该规定涉及到海事行政案件的内容为：

第79条、因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产的行政行为而提起的行政诉讼案件。

第80条、因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项的行政行为而提起的行政诉讼案件。

第81条、因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件。

第82条、以有关海事行政机关拒绝履行上述第79项至第81项所涉行政管理职责或者不予答复而提起的行政诉讼案件。

第83条、以有关海事行政机关及其工作人员作出上述第79项至第81项行政行为或者行使相关行政管理职权损害合法权益为由，请求有关行政机关承担国家赔偿责任的案件。

第84条、以有关海事行政机关及其工作人员作出上述第79项至第81项行政行为或者行使相关行政管理职权影响合法权益为由，请求有关行政机关承担国家补偿责任的案件。

第85条、有关海事行政机关作出上述第79项至第81项行政行为而依法申请强制执行的案件。

综上规定以及海事行政案件理论分类可以看出，目前海事行政诉讼分为三类：

（一）海事行政诉讼。即指从事海上、通海可航水域运输、生产等经营活动的行政相对人不服具有海事行政管理权的海事行政机关的具体行政行为或复议决定，或者海事行政机关在法定期限应当履行的职责而没有履行，在法定期限内起诉，由法院根据法定程序对该海事行政争议进行审理和裁判的司法活动。其中又可分为两类：一是主要涉及法条为第79条、第80条、第81条的规定中积极的具体行政作为；二是第82条规定，行政不作为的具体行政行为。

上述典型的海事机关的职责范围的规定，具备上述规定的海事行政机关主要就是海事局、海洋局、海、关渔政局等部门，例如第79条涉及海上、通海可航水的船舶、货物、设备设施等财产的行政行为、第80条中涉及船员适任等方面资质合法性的行政行为，都属于海事局的职权范围。第81条中涉及渔业、海洋开发利用、环境与生态保护等行政行为，分别属于渔政局、海洋局、环保部门的职责范围。

另外，此规定采取列举与抽象规定相结合的方式，在列举了一些比较明确的海事行政行为的同时，每条都用了“等”字兜底，说明在涉及海事具体行政行为时，需要对此具体行政行为进行审查，特别是立案阶段，要结合行政主体的职责，分析行为的属性，才能确定是否属于海事行政案件。明确了第79条、第80条、第81条中包含的具体行政行为，第82条规定的行政不作为就是“应当为之而不为”，也属于海事行政受案范围。

（二）海事行政赔偿（或补偿）诉讼。即指海事行政机关及其工作人员在行使职权时，损害（或影响）行政相对人的合法权益，行政相对人可依法请求行政赔偿（或补偿）。主要涉及第83条、第84条之规定。

(三)海事执行案件。即指行政相对人不履行海事行政决定所设立的义务时，海事行政机关及其他有关国家机关依法申请法院强制执行的案件，主要是指第85条之规定。

三、海事行政案件立案审查标准

可见，对个别还没受理过海事行政案件的海事法院来说，毕竟是一类新型案件，应该从此类案件的主体、客体两方面准确把握此类案件的立案、审理工作。本文将从立案审查阶段分析，海事行政案件的受理审查标准。

案例

行政起诉状[9]

原告：李某，男，XX年XX月XX出生，汉族，住。。。。。。

原告：张某，男，XX年XX月XX出生，汉族，住。。。。。。

原告：陈某，男，XX年XX月XX出生，汉族，住。。。。。。

被告：XX海事局

法定代表人：XX，职务：局长

诉讼请求：

    1、请求依法判令被告履行法定职责，将行政执法过程中发现的XX国籍货轮上工作人员涉嫌交通肇事罪、XX港集团公司及相关工作人员涉嫌重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪等刑事犯罪的线索及材料移送公安机关立案侦查；

    2、本案诉讼费由被告承担；

事实与理由：

   三原告之子李某某、张某某、陈某某原系XX港集团公司XX港保卫部门海勤中队队员，负责XX港保卫部巡逻船对港内与生产运营无关的船只进行治理，保障航道安全通畅。2013年X月X日，接到XX港集团公司任务，例行出海执行巡逻任务，巡逻船在港内与国籍货轮相撞，致使巡逻船上李某某、张某某、陈某某死亡。事故发生后，被告成立事故调查组对事故进行调查，结果显示XX港集团公司、XX国籍货轮相关工作人员涉嫌刑事犯罪，依据相关规定，被告应当将XX港集团公司、XX国籍货轮犯罪线索移送公安机关立案侦查，但被告拒不移送，系行政不作为。

   1、被告在事故调查中不履行法定移交案件职责，导致交通肇事罪嫌疑人不能被追究刑事责任。根据被告《事故调查结案通知》及《撞船事故责任认定书》，XX国籍外轮负主要责任。根据我国刑法规定，XX国籍货轮负责人涉嫌交通肇事罪，但被告至今不向公安机关移送案件，致使责任人不能被追究刑事责任。

    2、被告在事故调查中不履行法定移交案件职责，导致XX港集团公司以及相关人员不能被追究刑事责任。根据被告《事故调查结案通知》及《撞船事故责任认定书》，XX港集团公司以及相关人员存在诸多违法违规行为，例如擅自租用渔船作为巡逻船使用、未配备救生设备等。XX港集团公司以及相关人员上述行为严重违法《安全生产法》等规定和行业规定，触犯了《刑法》第134条第一款、第二款，涉嫌重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪。被告作为事故调查单位，发现犯罪事实本应及时向公安机关移动案件，但拒不履行法定职责，拒绝移送。为此，三原告多次向被告提出移送申请，被告于2016年X月X日出具回执，但至今无果。

   综上所述，被告在行政执法过程中，发现犯罪线索拒不移送公安机关，系行政不作为，且造成严重后果。为此，原告依据《行政诉讼法》第12条、第47条，《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》第2条之规定，特向贵院提出行政诉讼，请求判如所请。

  此致

XX海事法院

具状人：李某、张某、陈某

2016年X月X日

 评析:

    该案件为本院正式受理的第一起海事行政案件，根据诉状所述案情分析立案审查标准：

    第一、关于海事行政主体资格要件。被告为XX海事局（根据案件证据材料原告具有诉权，本文不再论述）属于比较常见的海事行政机关，具有一定海事行政管理职权，具备被告行政主体资格，为适格明确的被告；

    第二、关于海事行政客体资格要件。本案中海事局的行为到底是不是海事具体行政行为呢？根据海事局职权范围的规定，海事局具有调查、处理水上交通事故的职责 ，并根据《海上交通事故调查处理条例》第四条第一款第一项之规定“本条例所称海上交通事故是指船设施发生的下列事故：（一）碰撞、触碰或者浪损”。所以船舶碰撞属于海事交通事故，海事局具有行政职权。并且根据该条例第十五条规定“港务监督应当根据对海上交通事故的调查，作出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生原因，判明当事人的责任”，根据原告诉状陈述“根据被告《事故调查结案通知》及《撞船事故责任认定书》”说明被告已经作出了《海上交通事故调查报告书》，对本案撞船事故进行了责任认定，认定为“XX国籍外轮负主要责任”。

    但关键就是被告海事局对其调查的事故材料移送公安机关的行为到底是不是具体行政行为？根据《海上交通事故调查处理条例》第十五条规定“构成重大事故的，通报当地检察机关”。本案造成4死(除本案当事人之子，还有一死一伤)属于重大事故，但海事局职责应当是“通报”当地检察机关。对于“通报”的理解，依据《行政执法移送涉嫌犯罪案件的规定》中第三条之规定，有关行政执行机关在查处违法行为的过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪的，依法需要追究刑事责任的，应当向公安机关移送。但此行为属于行政执法机关协助刑事侦查机关追究刑事责任的职责，属于准司法行为，而不是具体行政行为，不具有可诉性。其理由：一是该“移送行为”不具有行政复议的救济性因而不是具体行政行为；二是依据《行政执法移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条规定“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施监督。任何单位和个人对行政执法机关违法本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。”此规定说明，该移送行为属于准司法行为，应该向有权监督机关举报，而不是提起所谓的海事行政诉讼。

    综上分析，本案不属于海事行政诉讼，我院立案庭合议庭法官依法裁定不予立案，并在裁定中予以释明。该案原告在法定期限内，没有提起上诉，不予立案裁定生效。