论文提要：
如果说划分作为性行政行为和不作为性行政行为有利于明确行政行为的范围，有利于保障行政相对人的合法权益。那么，基于实践从既有的行政不作为理论中进一步揭示出形式为而实质不为的行政行为，是行政不作为从定性分析走向定量分析，形式法治走向实质法治的必然要求。本文从形式审查与实质审查的角度对形式为而实质不为行政行为定性的基础上，对该类行政不作为进行主观方面与构成要件的量化分析，得出形式为实质不为行政行为定位与司法审查的价值取向不仅仅是着眼于依法行政，更重要的是对行政相对人合法权益的保护。在司法审查模式上，对审查重心从行政行为向原告的诉讼请求转化、从被动审查向主动审查进行阐述，进而提出对形式为而实质不为行政不作为案件司法审查的要点分析：包括被告职权与原告诉讼请求。最后从司法审查的强度方面论述了司法权有无侵入行政权的必要性以及司法裁判的时机何时成熟。

 “由于现实中的行政行为还没有也不可能完全模式化，我们常常过于关注已经模式化的行政行为而忽视未被模式化行政行为”。

前言：
理论界判断作为与不作为标准在一定程度上是看行政主体是否在法定期限内履行义务，只要行政主体逾期不履行作为义务，行政不作为即告成立。这一判断和识别行政不作为的标准客观化的认知，有利于对行政不作为的判断与识别，但也导致人们产生如此的认识，只要行政主体在法定期限内履行行为，就不构成行政不作为。实践中大量的形式主义损害政府公信力，症结就在于此。我们的行政监督与救济体系在理论上规定的如此缜密，而现实中，大量的违法行为得不到有效遏制的原因之一便是形式为而实质不为的行政行为。而司法实践中人们对行政不作为案件，一般以身体的动和静来区分作为与不作为行政行为，但动中也有不作为，依职权应为而不为均能构成不作为，这应是司法审查的重点，也是目前司法审查存在较大争议之处，笔者结合法学理论研究的最新成果和审判实践经验，对形式为而实质不为行政行为进行定性分析的前提下，进一步对该类行政不作为进行定量分析，就此类案件司法审查对象、审查标准和审查强度作出探究，以此希望有助于司法审查与行政裁判的规范和统一。
一、定性分析——形式为而实质不为行政行为是作为抑或不作为？
行政不作为是相对于行政作为而言的一个概念，自从《行政诉讼法》第十一条将三种特定的行政不作为纳入受案范围以来，无论学界还是实务界已经开始注意对不作为行为的研究，但该给它下什么定义，一直颇有争议。学界对行政不作为通常有以下四种理解：第一、程序说，即行政不作为是指行政主体及其工作人员，因负有某种作为的法定义务且具有作为的可能性，而在程序上逾期有所不为的行为。行政作为与不作为的区分，应基于行政行为的外在表现形式和存在形态来认定，只要行政主体作出了一系列的实质性程序行为，即表现出积极的作为状态，即属作为，而不必区分其实体内容是“拒绝”还是“批准”。只有在程序上消极不作为时，才构成行政不作为。这种不作为通常是违法的；第二、实质说，即行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝作为的一种行为方式；第三、违法说，在行政违法理论中，没有合法的不作为。行政不作为就是违法行为，是指行政机关、其他行政公务组织或公务人员负有法定的作为义务却违反该规定而不履行作为义务的行为；第四、评价说，即行政不作为中，既有合法的不作为，也有违法的不作为。 笔者认为，尽管行政不作为这一概念在行政法学体系中，通常出现在行政违法部分，但并不能由此断定行政不作为就是违法行为，因此违法说难以成立。评价说的观点当然无可厚非，但因其对行政作为与行政不作为未提出区分与识别的标准，因此，难以用以指导实践。由程序说与实质说演化出了形式审查的思路与实质审查的思路。
（一）形式审查的思路
司法实务中将行政不作为定义为行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而程序上逾期有所不作为的行为，作为与不作为的界分是就行为的方式而言的，主要是从行为的外在表现形式和存在状态来认定的，作为表现出做出一系列的动作，不作为表现为不做出一系列的动作，在审判的实践中，经常将作为与不作为的区分，从行政程序上加以认定，如不予答复、不予受理均为形式上的不作为。只要行政主体做出了一系列形式上的程序行为，并表现出了积极地作为行为状态，无论该行为在实体内容上反映的是“为”或“不为”，均认定为行政作为。 进而在司法审查中，对该类行为进行审查即按照此种思路进行，结论自然是该行政行为具有作为性，按照作为性行政行为审查行政行为是否具有合法性。并且此种观点得到最高法院的一定程度的支持。也因其具有简便易行，方便司法审查的优势，成为众多法院司法审查的主流观点， 但笔者认为这种形式审查的思路欠妥。
（二）实质审查的思路
也有部分法院在司法审查时，开始突破仅以程序为标准来界定行政不作为的传统方法，有学者认为，行政不作为是指行政主体以消极的方式对待社会公共事务，通过不作出有内容意义的动作或动作系列来影响行政主体与社会主体之间以及社会主体相互之间的关系。其特征表现为：主体具有特殊性、行为具有消极性、结果上的间接影响性、直接产生行政法上的效力。 将行政不作为的裁判标准从形式意义上的程序标准，走向程序与实体并重的标准。判断行政不作为不再仅仅以程序中的动作作为判断标准，而是更加注重动作所反映出的程度和实质内容意义。形式审查的思路在很多情况下是适用的，判断行政行为是作为还是不作为，最基本的是要看其是否启动并完成了行政程序，但是如果认为无论是依申请的行政行为还是依职权的行政行为，只要行政主体启动并完成了行政程序，不论相对人的实体要求是否得到满足，人身权、财产权是否得到了有效的保护，行政主体的行为都属于法律意义上的积极作为行为，不构成行政不作为，那就欠妥了，法院在进行司法审查时应该对实质内容进行审查。 形式为而实质不为行政行为是指行政主体虽然启动了行政程序但是并未实质性的履行法定义务的行为，主要表现为行政主体方法、措施、手段不当，或者未尽到注意义务，或者根本就未进行实质性行为，且从常理上就便于认知的行政行为，该行政行为最显著的特征是在外部形态上表现为积极作为，但在实质上并不符合作为的要件，例如明示拒绝型的行政行为。
形式审查与实质审查均提出了明确的区分与识别行政作为与行政不作为的标准，两者的区别在于，行政主体程序上‘为’、实体上‘不为’的，前者认为不构成行政不作为，后者认为仍构成行政不作为。形式审查仍有需要改进的地方，即在定义行政不作为时，单纯从学理上进行了界定，没有顾及现行法律的规定，没有明确程序上“不为”的标准。实质审查的优点在于可以当为事人的权益实现提供直接、全面的司法保护，但无法解决司法审查制度中当事人直接要求做出履行判决情况下如何对待实质不为行为的法律问题。笔者认为，形式为而实质不为行政行为可以理解为：行政主体在其所属的法定职责权限范围内，负有积极实施法定作为义务而在法定或合理期限内应当作为也可能作为的情况下却实质不为的行政不作为。
二、定量分析——主观意志外化下的法律评判与客观定位下的要件分析
（一）、形式为而实质不为行政行为主观方面的法律评判与司法定位
形式为而实质不为行政行为，其主观方面必然存在过错。过错包含两个方面，一是故意，即明知自己负有某种行政作为义务，而故意以消极不为的态度对待之。二是过失，即应该认识到自己负有某种行政作为义务而没有认识到，或由于工作中的失误等而导致实际上对作为义务的消极违反。 这和因客观原因造成的“不能为”有所区别。行政主体的主观意志因素是行政主体对适用法律条件的认识、决定和控制自己行为的心理因素，根据行政法理，主观意志因素对行政行为的作出与否及如何作出，具有支配和控制作用。故在对形式为而实质不为行政行为在定量分析的时候，必须考量行政主体的主观状态，除一般行政不作为主体的主观状态考察因素外，常识理性也是不可忽视的，这就需要法官自由裁量权的运用。例如近来不断出现的城管部门采取“围观执法”、“眼神执法”等方式，对于能采取规范的强制措施而不采取，显然是一种实质不作为，但城管部门确实履行了相应的行政程序，“围观执法”的方式如果偶尔为之并能起到效果，不是坏事。但作为一种创新或者尝试，显然欠缺操作性，无法持续地使用，并从行政法角度，是一种形式为而实质不为的行政行为，当然笔者也不是倡导暴力执法。笔者认为，形式为而实质不为行政行为理论界定的价值取向不仅仅着眼于依法行政的要求，强调行政主体职权、职责的行使与履行，更重要的是对相对人合法权益的救济这一角度考虑，这样，才能囊括行政不作为的种种表现。将那些有可能存在行政不作为的诸如依职权行为、抽象行政行为、侵犯公共利益的行为包含在内，将形式为而实质不为行政行为的救济范围扩大。
（二）形式为而实质不为行政行为客观方面的要件分析
“行政行为”及其下位概念“行政作为”、“行政不作为”作为法律人构建出来的理论范畴和概念，仅是人们基于制度构建和运行需要而理性构建的用于类型化处理的技术化装置，本身并不具有法律评价的意味，行政不作为与行政不作为违法是事实和法律判断的关系，两者之间不能划等号。行政作为与不作为的基准在与行政主体是否改变现有法律状态，也就是权利义务关系，行政主体作出积极改变现有法律状态的行政行为的，如行政征收和颁发许可证等，是行政行为；行政主体维持现有法律状态或不改变现有法律状态的，如不予答复或拒绝颁发许可证等，是行政不作为。行政主体对当事人的申请形式上作为而实质上不作为的行为仍属于维持或不改变现有法律状态的行为，应当以行政不作为进行司法审查，对形式为而实质不为行政行为进行构成要件的分析。第一、行政主体负有法定义务，这是该行为的前提条件；第二、行政主体在形式上已经有作为的表现，这是该行为的形式表现，也是区别一般行政不作为的特征所在；第三，行政主体在实质上没有达成法定的目标，且这种未达成是行政主体具有达成的可能性而由于其主观上的原因所造成的，这是该行为的核心要件，也是该行为区别于行政作为的特征所在；第四、行政主体实质不作为状态侵害了行政法律保护的利益。
三、司法审查模式——重心从“行政行为”向“诉讼请求”倾斜、从被动性向主动性靠拢
对作为性行政行为的司法审查，我国行政诉讼法确立了一套对具体行政行为合法性审查的原则。即仅对于具体作为行为的合法性进行审查并做出裁判。形式为而实质不为行政行为虽然在法律上视为一种行为，但事实上包含了有形的作为和无形的不作为，与完全意义上的作为行为相比存在明显不同，对该类不作为行为如何审查，行政诉讼立法并未明确。传统的审查思路，大多数惯用行政作为行为的审查模式，只围绕不作为行为的合法性进行审查。然而，实践中原告提起行政不作为诉讼的请求大致分为：第一种情形是传统型行政不作为，原告认为被告对其投诉或申请不予答复，以被告不作为为由提起诉讼，请求法院判令被告违法；第二种情形是原告认为被告对其申请做出了明示拒绝履行的行为不合法，以被告不作为为由提起诉讼，请求法院撤销被告的拒绝履行行为并要求其履行；第三种情形是原告认为被告的履行程序不合法，主观意志上不履行，以被告不作为为由提起诉讼，要求法院判决被告继续履行。后两种情形都属于形式为而实质不为的行政不作为，原告对被告的诉求不同于传统型行政不作为。从原告请求内容上看，原告的诉讼请求大多数要求行政主体履行法定职责，传统型的仅要求确认违法，撤销行政主体的拒绝决定或仅要求行政主体对其申请予以受理。 由此可见，原告诉讼并不单纯为了对有形或无形的行政行为合法性与否讨个说法，而是通过启动诉讼程序，由法院对行政主体是否依照其申请履行法定职责进行审查，从而达到实现实体权利的愿望。形式为而实质不为行政行为司法审查模式如仅局限于对行政不作为行为的合法性审查，则无法充分回应原告诉讼的实质请求，不能从根本上解决纠纷。
原告诉讼请求内容的多样性以及审判实践的丰富性特点，使行政不作为司法审查模式沿用行政作为合法性审查模式显的过于单一，司法实践中关于行政不作为的司法审查模式已在不断变化，形式为而实质不为行政行为司法审查重心开始从行政行为的合法性向原告诉讼请求倾斜，基于形式为而实质不为行政行为的特殊性，既要审查行政行为的合法性，又要审查原告的诉讼请求。理由在于：1、形式为而实质不为行政行为成立的基础在于原告的请求，不审查原告诉讼请求是否成立，无法判断该行政行为的合法性，对诉讼请求合法性进行审查的基础上判定行政行为的合法性是司法审查的应有之义；2、形式为而实质不为行政行为未改变现有法律状态，不审查原告诉讼请求成立与否，无法确定被告是否具有作为义务，进而无法明示形式上的“为”是否合法；3、形式为而实质不为行政行为实质上拒绝了原告的诉讼请求，其在实施认定和做出程序上并不具有传统作为型行政行为的要件完备性，不审查原告的诉讼请求及申请事项是否合法，无法确定行政行为的合法性；4、审查原告的诉讼请求是否成立同时回应原告要求被告继续履行职责的基础。
 现实中仍然存在一个问题便是如果原告并未对形式为而实质不为行政行为提出撤销和确认违法诉讼，法院能否从“被动型”的司法审查向“主动型”的司法审查转变？而这种审查是否违反了不告不理的司法被动性原则？对于形式为而实质不为行政行为，当事人未确认该行为违法，但如果提出履行之诉本身已经表明对该行政行为的否定性评价，并且当事人要求行政机关履行作为之诉从侧面也涉及当事人请求权是否成立以及被告实质不作为行政行为是否合法的审查，如不在司法判决中撤销行政机关的实质不作为行为，无法判决其履行作为行为。使行政机关出现夹在两个生效的法律文书而左右为难的处境。形式为而实质不为行政行为与当事人请求事项之间存在密切关系，案件的正确处理取决于对整体法律关系性质的把握和责任关系的明晰，行为合法性的认定也取决于对于做出前置性法律事实的原告的诉讼请求的正确理解和认定，对其主动性予以审查并做出裁判，是司法审查的一个环节，并未突破案件处理整体上的司法被动性原则。
四、司法审查标准之一：基于被告职权的审查要点分析
在审理形式为而实质不为的案件中，根据合法性审查原则，应当围绕被告不履行法定职责的行为是否合法进行审查。
1、行政是否越权——行政机关是否具有具体作为义务。
形式为而实质不为行政行为案件的被告本身就处于“不作为”状态，谈不上“是否越权”的问题。但由于行政职权具有行政职责的性质，从这个意义上讲，不履行行政职责的不作为也存在“行政是否越权”的问题。审查“行政是否越权”，就是确认行政机关是否具有相应的法定职责。经审查认定被告不具有相应的行政职权（职责），即使被告实质不为行为确属欠妥，但由于行政争议的本质源于原告的申请本身就存在对象错误，不管行政机关有没有作为都不能达到行政相对人维护其实体权益的目的，因此，人民法院也应当判决驳回原告的诉讼请求。至于被告不予答复的行为是否合法，已无审查和判决确认之必要。行政不作为领域，行政主体的作为义务不仅仅局限于该行政主体的法定职责，其来源具有广泛性，既包括法律规定，又包含法律规定中隐含的行政作为义务，还包括行政主体先行行为产生的行政作为义务， 需要法官根据个案实际予以具体裁量并与后文提到的原告诉讼请求有效成立予以对照分析，才能确定被告具体作为义务。
2、实质不作为是否合法的举证责任由谁承担
实质不为的行为是对行政机关具体作为义务的违反，在确认被告具有作为义务且原告请求权有效成立的前提下，应认定被告实质不作为违法。无论原告是否直接提出撤销请求，只要原告要求作出履行判决，法院应在判决主文中明确宣告该实质不作为行为违法并在判决主文中撤销该明示拒绝行为，以消除法院作出履行判决与该明示拒绝行为之间存在的法律效力冲突，增加判决的确定性和法律关系的明确性。对于实质不作为合法性审查的要点在该行为有效成立之时，其合法性证明责任应由作为被告的行政主体承担，法院审查实质不作为的合法性时，应责令被告就下列事项承担举证责任：1、认定事实是否清楚、证据是否确实充分；2、适用法律是否正确；3、行政程序是否合法；4、是否有滥用职权的情形。法院在对被告举证审查的基础上即可作出实质不作为是否违法的判决。
3、司法审查基准点的位移：被告履行职权的必要和可能性
履行判决时法院根据原告的诉讼请求判决行政主体履行其职权，其具有指向未来的形成性，法院在作出履行作为义务的判决时必须考虑被告履行具体作为义务的必要性和可能性，司法审查的基准点在两者之间位移。必要性是指被告履行作为义务还有价值和意义，履行义务对原告请求权的实现有意义，不履行作为义务不利于原告请求权的实现。如果原告已经通过其他方式实现请求权或没有必要通过被告履行作为义务既能够实现，则不用判决被告履行作为义务，此时通过判决实质不作为违法便可保护当事人的权益。可能性则要考虑被告履行具体作为是否存在客观上的阻却事由，实质不作为如系客观原因所致，只能说明依法行政的客观条件不具备，不依法履行法定作为义务，因主观上并无过错，只能成立行政不能，此时应驳回原告的诉讼请求，不能做出履行判决。在实质不为作出之时不具有可能性，但如在判决之时具备作为的可能性，法院审查后，应作出履行判决。
五、司法审查标准之二：基于原告请求权的审查要点分析
在形式作为实质不作为的行政行为的司法审查过程中，前文已提到审查重心开始从行政行为向请求权倾斜，原告请求权的成立与合法直接影响不作为行为的合法性问题，在分析被告行政行为合法性问题下，司法审查也要关注原告请求权的成立与否。
1、请求权具有法律上的利害关系——原告的资格审查标准
法律并未明确规定行政不作为诉讼原告应当具有何种条件才适格，原告资格的审查标准一直成为行政不作为诉讼理论和实务界颇具争议的问题，根据行政诉讼法及其最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）的规定看，行政诉讼适格原告的评判标准与行政行为具有法律上的利害关系。 何为“法律上的利害关系”。相关立法及司法解释并未作出明确的界定。对“法律上的利害关系”的理解，主流观点认为结合《若干解释》关于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的行为”法院不予受理的规定，可以将其理解为“权利义务受到实际影响”。这种影响应该既包括既得利益受到影响，也包括期待利益受到影响，这就将与行政不作为存在“间接利害关系”的当事人包含在司法救济之内。形式为而实质不为行政行为案件中，具有申请资格的申请人自然有原告的资格，但不要具有法定申请资格的申请人或申请人之外的利害关系人能否具有原告资格及其诉讼范围？根据“有权利既有救济”的法理，凡是权利受到侵害时，应当有法律救济方法，此乃权利之本质。在形式为而实质不为行政行为诉讼司法实践中，应将法律上的利害关系扩展到“直接利害关系”和“间接利害关系”。因行政法领域公共利益和个人利益合一的现象普遍存在，在国家机关和公职人员不足以维护公共利益，对于侵害公共利益的行政行为，允许与行政不作为行为无直接利害关系的公民、团体或组织就行政主体的违法行为提起诉讼。在形式作为实质不作为案件中，对原告资格的审查应适用比行政作为案件更宽松的审查标准，只要原告能够证明其在起诉时权益受到实质不作为行为的现实侵害可能，其即具有原告资格，允许其提起行政诉讼，进入下一审查流程，此时的证明责任，须由原告承担，其需对其权益受到侵害的现实可能性举证或作出合理说明。只有这样才能在一定程度上弥补诉讼启动者缺位的遗憾，避免大量形式主义行政行为的大量滋生。
2、请求权符合法定条件——请求权成立的前提
审查原告的申请是否“符合法定条件”，所谓的法定条件，是指相对人针对某一申请事项所必备的申请要件或提供的申请材料，例如申请办理房屋所有权证，申请人应当向房地产管理局提供诸如商品房买卖合同等载明房屋权属来源的书面凭证、申请人的身份证明、房屋平面图等，如不按法定要求提供这些材料，即使相对人提出申请了也不符合法定条件，人民法院可以直接驳回原告的起诉。在此类行政许可类案件中，法律均规定了明确的申请要件，只要符合要件，即可确认请求权成立。在实质不为案件中，申请人必须完成法律规定的的条件，这是被告作为义务产生的前置法律事实，但行政主体的要求必须明确，不能以内部规定或不相关的法律规定进行实质的不作为，这也是目前现实中大量存在的情形。请求权是否成立是在申请人提出申请之时，其举证责任应由原告承担，原告须在起诉时举证证明其在申请时具有法律规定的请求权，如果请求权成立，则继续案件实体审查；如果请求权不成立，则以判决驳回原告诉讼请求。
六、司法审查强度——司法权有无必要侵犯行政权
司法审查强度意味着法院对行政行为的审查能达到的程度，司法审查强度决定着法院判决的结果。 因受行政行为合法性审查模式的制约，对于形式作为而实质不作为的行政行为而言，法院审查如仅停留在对实质不为行为合法性审查上，法院经审查认为行政不作为违法，往往只判决撤销或确认违法，而对行政主体在判决后是否重新作出行政行为不予评判。虽然行政诉讼法规定了作出撤销判决的同时可以判决重作，但对重作判决适用的条件，重作判决的具体内容没有做出规定。行政主体可能在合法的范围内再次做出与原判决相类似的新决定，行政相对人不服只能再次提出诉讼，就实质不履行或明示拒绝不作为而言，法院作出撤销判决，原告不服又重新起诉，行政主体又明示拒绝或以其他作为的方式不履行。从当事人权利保护的角度上看，他们仅起到督促行政机关作出答复或撤销行政机关的实质不为的决定并将其恢复到原始申请状态，并不能给当事人实质性救济，因而其救济的有效性值得怀疑。 司法审查强度有限衍生的消极后果是循环往复的诉讼，形式主义得不到纠正，行政相对人的实体诉权得不到及时有效保护。
行政诉讼救济的方式应在司法权与行政权保持恰当分立的基础上，实质不作为案件的判决如何在充分便捷保护行政相对人合法权益与平衡司法权和行政权关系之间找到结合点，是形式作为实质不作为司法审查中面临的难题。实践中有法院根据案件的具体情况，在审查原告诉讼履行职责的全部事实，且行政主体对于作为义务没有裁量权的情形下，对行政主体履行职责的具体内容作出明确判决。实践中的尝试，有其合理性。因为确认判决和撤销判决对当事人实体权利保护力度有限和违背诉讼经济的原则，对实质不作为的司法审查，如德国，采用了课以义务判决形式，即在法院认定行政机关不作为违法，且行政机关履行义务仍具有意义的前提下，法院通过判决的形式让行政机关作出实质性的行政作为行为。德国行政诉讼法第113条第5项规定，“若行政机关拒绝作出有关具体行政行为或对有关具体行政行为的申请未答复属违法，原告权利因此受到侵害的，法院在可裁判时宣判行政机关有义务作出被申请的行政行为”。 其他情况下，法院宣判有义务依照法律意见给予原告答复处理，这一点值得我国法院在对实质不作为案件司法审查时参考，同时司法审查强度应根据案件的具体情况作出不同判决为原则。笔者认为通常情况下，对实质不作为司法审查时仍应以合法性审查为主要审查方式，但法院可根据案件以及诉讼请求的具体情况，在有必要时作出具有具体履行内容的判决，从而为行政相对人提供更便捷的司法保护途径。同时为防止司法权过分侵入行政权，法院在司法审查的强度上，一是要尊重行政机关的自由裁量权；二是要尊重行政机关的专业技术认定权；三是要尊重行政机关对事实调查的首次判断权。 故有必要借鉴德国行政诉讼法上的“裁判时机成熟”理论，法院在作出具有履行内容的判决时，实质不作为案件的判决应具备三个要素：判决内容必须在原告诉讼请求范围内；案件事实证据已经查明至可裁判程度；原告申请行政主体作出的行为必须属于羁束性行为或虽为裁量性行为，但行政主体已无裁量范围。
我国《行政诉讼法》第54条第3款构建的履行之诉裁判方式仅仅针对“被告不履行或者拖延履行法定职责”的行政不作为案件，适用范围比较窄，没有包括现实中大量存在的形式为实质不为行政不作为案件需要解决的履行之诉的要求，并且在判决内容设定上没有吸收上述课以义务判决采取的裁判时机成熟理论，立法技术过于粗疏，留给行政法官过于自由的裁量权，导致司法实践中履行之诉的裁判方式未能实现规范和统一，影响了司法的权威和法律的尊严。作为行政不作为核心裁判方式的履行判决，亟需在立法规范和司法实践中予以改革和完善，以求更好的保护行政相对人的合法权益。
结语
笔者认为，随着社会经济的不断发展，依法治国的理念逐渐深入人心，不论是公民个人还是整个社会，不论是国内还是国外，对我国政府的行政职能都提出了越来越高的要求，从而必将导致针对政府各种行政行为的诉讼也会越来越多，其中对于各级行政主体形式为而实质不为的行政不作为诉讼也势将从配角逐渐演变成主角，我国行政诉讼法将来修改或出台司法解释应将形式为而实质不为行政不作为例如否定性拒绝行为列为行政不作为案件，并对该类案件的司法审查标准进行明确。同时，法院在裁判案件上也要把握好司法权与审判权的关系，适时作出保护行政相对人的裁判。