正文

2014年7月9日，最高法通报《人民法院第四个五年改革纲要(2014- 2018年)》，针对8个重点领域提出了45项改革举措，司法改革迈出关键一步。其中，完善主审法官、合议庭办案机制和建立科学的法官评价、问责、惩戒机制等举措成为审判责任制改革的重要内容，矛头直指我国现行的法官责任追究制度——错案追究制。作为一项由各级法院自行创立的机制，错案追究制从诞生之初便饱受学界的批评和质疑，其实施过程和效果更是毁誉参半、褒贬不一。当前，如何克服这一制度的固有缺陷并整合现有资源，创立符合司法规律和中国国情的违法审判责任追究模式已成为横亘在司法改革之路上不可回避的一道难题。

一、错案追究制的发展沿革和现实考察

在我国古代，关于办案者责任追究的规定最早可追溯至西周的律法，如周朝律书《尚书•吕刑》就曾规定过“五过之庇”、“其罪惟均”的制度，此后历朝历代的封建法度均对断狱者责任问题作了详细阐述，责任追究的对象也从出入人罪进一步扩展至量刑失当、懈怠不为等，正如法史学者陈顾远先生所说，“法官断狱，失出入者皆负相当之责任，此实中国诉讼历上一大特色，其他应负之责亦极繁多，俾执法者仍有法之须遵守也”(1)。作为现代法官责任追究模式的“错案追究制”是伴随着上世纪八十年代司法改革的脚步应运而生的。为防治司法腐败、纠正错判误判，1990年1月1日，秦皇岛海港区人民法院在全国法院系统率先推行错案追究制，1992年该制度在河北省法院系统全面施行，在1993年的全国法院工作会议上，最高法院将错案追究制作为制度创新的一项重要举措在全国法院系统予以推广。此后，各地政府和人大及时跟进，纷纷制定辖区内关于错案追究的地方性法规与规范性文件。为保证该制度有据可循，最高人民法院于1998年9月3日和7日分别颁布《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》作为全国人民法院系统违法审判责任追究的基本规范。

就《追究办法》来看，最高法院提出的错案追究制模式追责对象为“人民人民法院审判人员在审判、执行工作中，故意违反与审判工作有关的法律、法规，或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果”的情形，且《追究办法》大部分条款主要针对程序和执行两方面的违法行为，对于实体错案的追究范围仅限于第14条所载明的两类行为，即“故意违背事实和法律，作出错误裁判的”和“因过失导致裁判错误，造成严重后果的”。另外，对于实体裁判错误，《追究办法》第22条还罗列了包括对法律、案件事实及证据认识偏差在内的五类免责情形。

制度施行过程中，地方法院在《追究办法》的框架之下纷纷出台具体的错案追究实施办法，从各地通行做法来看，当前的错案追究制已大大突破了其设立之初以程序违法和执行违法为主要对象的问责指向，对实体错案的追究逐渐占据主流甚至一步步成为错案追究制的代名词。现实中，较为普遍的做法是把“以事实为依据，以法律为准绳”作为追究错案的标准，对本院提起再审及本院审判监察机构认为“认定事实不清、适用法律不当”的案件进行追责，更有甚者有的法院将二审法院发回重审以及二审改判的案件作为错案对待。从责任追究的表现方式来看，多数法院通常会根据法官违法审判造成的后果及社会影响采取包括通报批评、扣发奖金、剥夺晋级资格等惩戒措施。另外，从各地的实施情况来看，法官受到错案追究时的申诉权利普遍得不到重视和保障，法院领导的态度以及社会舆论对个案裁判的压力往往成为决定是否需要追究法官责任的关键，法官在受到责任追究时常常难以寻求有效的救济和申辩途径。

二、对错案追究制的批判性思考

（一）错案追究制的负面效应

考虑到错案追究制出台的背景和初衷，不可否认，该项制度在长达十几年的实务操作中发挥了惩戒不法行为、监督审判权行使的作用，特别是在我国法官队伍整体素质良莠不齐的年代里，错案追究制度一定程度上迎合了舆论和民意对实体正义的强烈诉求，惩治了司法腐败和违规操作，彰显了司法系统有错必纠的决心。但是，随着错案追究制的深入推进，其逻辑上的混乱和实务中的流弊暴露无遗，特别是在司法独立等现代司法理念的一般原则被广为接受的现代社会，错案追究制在实施过程中被人为赋予的价值理念与整个司法体制改革的基本方向背道而驰、格格不入。

错案追究制在现实中引发的负面效应主要表现为以下几方面：

1．错案追究制挫伤法官审判积极性

如前文所述，从最高法院的《追究办法》到地方各级法院的实施细则，错案追究制以程序为主的错案追究标准转化为强调对实体错案的追究，同时，由于“错案”界定的标准不一，这导致很多法官在行使审判权时心存顾虑，常常为裁判而可能引发的潜在责任风险所累，因此，一线法官的审判积极性大打折扣，为规避责任，很多法官想方设法使案件进入审委会讨论，交审委会讨论的案件数量激增，这必然导致审判效率的低下，审判权的独立行使亦沦为空谈。

2．制度设计有失公允

《法院组织法》赋予了审委会对于疑难案件进行裁决的权力，因此，法院当前大量的疑难案件其实都是审委会集体研究的结果；而对于其他普通案件，由于裁判文书的签发需要经过庭长或合议庭的把关，因此，很多时候案件最终的处理结果反映的并非是案件承办人的一家之言，“审者不判、判者不审”正是这一现象的真实写照。然而，一旦案件被认定为“错案”而需要追究责任时，“追究的基本上是普通法官的责任，担任领导职务的法官的责任并没有受到重视，责任的划分显失公平”(2)。另外，《追究办法》规定法院监察部门是错案责任追究的主体，考虑到当前我国司法机关的行政化管理模式，对于法院领导或者审委会造成的错案，很难寄希望于监察部门去追究顶头上司的违法审判责任。

3．审级制度功能严重弱化

由于不少地方法院将二审法院发回重审或改判的案件纳入错案的范围，出于趋利避害的考虑，不少法官在裁判作出之前，往往选择向上级人民法院请示。当前各地方普遍通行的“案件请示制度”背后的重要动因就是错案追究制，通过与上级法院的沟通，裁判便成为不同层级法院之间协商的产物，案件一旦上诉，被发回重审或改判的几率大大降低，案件被认定为“错案”的可能性也进一步减小。但这样一来，程序界限事实上被模糊化了，上、下级法院之间的程序监督作用也大大弱化。

（二）错案追究制失灵的原因分析

错案追究制在实施过程中所暴露出的上述问题是制度设计者在所始料未及的，究其原因可以发现，该制度无论在理论上还是实践中都缺乏必要的逻辑性和科学性。

1．规范制定主体混乱，法律支撑付之阙如

《中华人民共和国法官法》是规定法官权利和义务的主要法律，该法第8条第3款规定：“法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。因此，要追究法官的责任必须具备相应的法定事由和法定程序。当前，涉及法官责任承担问题的法律包括《刑法》和《法官法》，其中，前者针对的是法官的徇私枉法刑事违法行为，而后者则是关于法官犯罪以外的其他违法行为。因此，对法官审判责任的追究，除了触犯刑律的行为需要依据《刑法》处理外，对其他的违法行为（包括违法审判）的追究都须依循《法官法》的规定。然而，错案追究制作为当前对法官违法审判责任进行追究的一项重要制度，其所依据的“主体内容并不是《刑法》、《法官法》的相关规定，而是各级人民法院制定的以‘两个办法’为代表的一系列规范性文件”，“这些规范性文件的某些内容即使符合《法官法》对法官责任追究的规定，它们总体上说也是缺乏法律依据的”(3)。作为最高司法机关，最高法院并非界定法官责任范围和责任追究方式的适格主体，其制定的“两个办法”从位阶上来看只是法院系统内部的规范性文件，既非法律亦非法律解释，从严格意义上来讲，这些规范性文件在现有法律框架下并不具备追究法官错案责任的合法形式要件，换言之，错案追究制从产生之初便欠缺相应的法律支撑。而且，更为严重的是，地方法院各自为政，在制度施行过程中根据“两个办法”又规定了关于追责程序、错案标准及惩戒措施等内容的细则和办法，这些细则和办法林林总总、五花八门，规范制定主体的混乱导致了归责和惩戒的随意性，尤其在关于错案认定和责任承担等核心环节方面各法院之间差异迥然，在此法院不被认定为错案的案件到了彼法院很可能被定性为错案而需要追究责任，正像有的学者所说的那样，“这种责任追究制度甚至不具备起码的严肃性，又如何能通过责任追究督促法官依法审判呢？”(4)

2．“错案”标准模糊，追责基础失当

我们注意到，当前错案追究制饱受争议的一个重要缺陷就是“错案”界定标准的模糊性和随意性。由于最高法院在“两个办法”中并未对“错案”的内涵和外延作出明确说明，很多地方法院在落实这一制度时往往自行制定标准，这些标准又常常与常常与法院系统不甚合理的考评机制相关联，过分侧重对案件实体正义的追求，如山西省高级人民法院认为，错案是“审判人员在审判过程中对实体法或程序法适用错误，致使案件出现明显错误或造成不良影响，应由审判人员承担的案件”(5)；湖南省会同县法院则认为，审判人员对原判认定的主要事实失实，适用法律错误，判决、裁定明显不当，按审判程序全部改判或发回重审（刑事案件有罪作无罪、无罪作有罪、量刑超幅度改判和抗诉理由成立而改判）的案件属错案，应当追究。

上述以案件结果和实体公正为导向的错案认定标准其实是我国自古以来“重实体、轻程序”司法观念的一个缩影，对这种观念的笃信直接造就着社会偏执的正义观——只有包拯那样“神探式”的法官才配的上“青天”的称号。但社会司法资源的有限性和人认识能力的局限性决定了不可能每个案件都能在相对固定的审限里被准确无误的还原，客观真实与实体正义因缺乏一个明确客观的标准而只不过是人们对司法所期许的一种理想状态，这也正是现代法治国家由注重实体公正转向重视程序公正的原因所在。因此，一个案件经过法庭所认定的事实只能是一种法律真实，即依照案件现有证据和一定的规则所推定的真实，法官严格据此得出的裁判不应受到来自实体正义的非难和攻讦，否则将是对法官独立人格和司法制度稳定性的严重破坏。然而，错案责任制的实施恰恰是以实体正义为导向的法官责任追究制度，在“错案”的界定缺乏明确标准的情况下，地方法院纷纷将矛头指向了案件实体上的不公，尽管这并非最高法院的初衷，但这种强调实体归责的做法却在实践中得到了默许，甚至不少法院搞“一刀切”，荒唐地将发回重审或改判的案件全部归入“错案”的范畴，这种以“法官万能”和“结果唯一”为前提的逻辑思维和制度设计，违背了司法规律，束缚了法官的手脚，造成法院系统“请示”、“汇报”制度大行其道，司法效率和审级功能备受其扰，尤其是在当前我国法官职业保障立法相落后的情况下，错案追究制对法官职业荣誉感和独立精神的负面效应将进一步放大。

三、错案追究制度的转型与出路

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”；最高人民法院司法改革办公室主任贺小荣介绍，《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018年)》将“以完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制”。当前，在新一轮司法改革的背景下，如何克服“错案追究制”的固有缺陷，以科学的精神完善违法审判责任的认定和追究已成为本次改革进程的一个重要议题。

从应然角度来讲，一套可行的违法审判责任追究制度“应包括明确合理的监督惩戒标准，赋予法官充分辩护权利的程序和专门的惩戒机构，这便是错案追究制度所应当具有的内容和合理存在的根据”(6)。针对现阶段错案追究制在理论和实践中所暴露的问题，笔者认为，应从以下几个方面对该制度进行反思和重构：

（一）摒弃“错案”概念，树立程序标准

“错案”本身是一个模糊性很强的概念，其实，最高法院出台的《追究办法》曾对“错案”的说法提出过修正，取而代之的是“违法审判责任”这一表述方式，但在各级地方法院的实践中，“错案”作为责任认定的标准始终无可取代。而且，通过对各地法院的实施细则的分析可以看出，以“错案”为衡量尺度的法官责任追究制度主要倚重对案件实体处理结果的评价和监督，“这样的监督容易混淆对法律运作和对执法人员的行为操守的监督，混淆对司法程序和司法结果的监督，使司法活动的独立性和司法机构的权威性受到专业上和制度上的干扰和损害”(7)。因此，首先应摒弃“错案”这一具有误导性的字眼，笔者认为，宜以《追究办法》中的“违法审判责任”作为“错案”的替代品，避免因“错案”标准混乱而带来的问题。

另外，更为重要的是，应在违法审判责任追究中凸出正当程序的重要意义和基础地位，因为程序正义是实体正义的前提，相对于实体正义，程序正义看得见、摸得着，且具有明确而易于操作的标准。也就是说，法官错误裁判的后果并不应该是违法审判责任的对象，而只是据以发现违法审判行为的线索。如果法官在审判程序中没有违法行为，就应当推定其裁决结果是正当的，即使事实证明裁决结果是错误的，基于法律程序的正当性也应当信任法官，推定其恪尽职守，其所作的裁决实体错误属于认识上的错误，从而免于被追究责任之虞；反之，即使裁判结果无误，法官也应为自己在审判程序中的违法和不当行为担负相应的责任。不少人在质疑“正当程序”标准时，常常提及法官遵守审判程序但却故意或过失作出错误裁判的情形，认为单纯的程序标准并不足以预防和惩罚法官故意或过失错误裁判。对此，笔者认为，现行司法程序中的上诉审和审判监督（再审）程序即可承担起纠正裁判错误、预防冤假错案的功能，如果一味地以实际错判为追责对象，上诉和再审的制度设计也就失去了存在意义。而且，刑事法律中“枉法裁判”、“徇私枉法”等罪名的设置也对上述情形中故意错判的行为起到重要的威慑和追责作用，不存在纵容法官错判之嫌。

（二）统一规则制定主体，保证追责权限法定

当前，错案追究制的制度规范主要体现为法院系统自上而下制定的办法及相关实施细则，且不论此类规范的科学性和合理性，仅就其制定主体来看就不具备必要的合法要件。正如有的学者所言，“连一个最基层的人民法院都可以制定规范性文件对法官的审判行为进行追责”，“在主体不合法、程序不公正、内容不协调、规则不严谨的情况下，指望这一系列基本上不规范的内部操作文件来追究法官的错案责任，无论如何都让人啼笑皆非”（8）。《中华人民共和国法官法》第8条第3款规定：“法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。此处“法定”一词中的“法”虽然没有明确指向，但由于《法官法》是规定法官基本权利和义务的法律，笔者认为追究法官责任的规范其效力和位阶至少不应低于《法官法》。《法官法》系经全国人大常委会审议制定，故违法审判责任所依据的规范可以考虑通过在《法官法》中增加相关内容的法律修改行为实现，或者在总结实践经验和有益做法的基础上由全国人大常委会制定单独的《法官行为惩戒法》，全面废止各级法院各自为政、逾越节制订立追责方案的做法，从而保证违法审判责任立法的严肃性和统一性。

（三）规范惩戒机构，完善人员构成

现行错案追究制失灵的一个重要原因在于违法审判责任认定和惩戒机构的不合理设置。各地法院通行的做法一般是以审委会作为“错案”的认定机构，以法院监察部门作为调查和惩戒的机构。这种内部追责的机构设置一方面违背了自己不能作自己案件法官这一“自然正义”原则，责任追究的公正性难以保证，另一方面对法院领导、审委会违法审判责任的追究也成为空谈。从法官惩戒机制业已成熟的法治先行国家的经验来看，这些国家普遍都建立了相对独立的专门机构负责法官违法行为的惩戒。如美国各州设立调查委员会，并适当将部分律师代表和普通公民吸纳进来；德国设立法官纪律法院作为法官违法行为的审理和惩戒机构，州一级的纪律法院由其他不同法院中选拔出来的法官共同组成；法国则是采取以最高司法委员会作为法官纪律惩戒委员会的做法，由最高法院院长任主席，主持开庭审理、裁决法官违法行为的案件。根据最高法院2014年7月9日发布的《四五改革纲要》，法院系统将建立法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

笔者认为，我国法官惩戒委员会的设置宜采取法国模式，由上一级法院的专门机构负责本级法院法官的责任认定与惩戒，并且，在省、市、自治区高级人民法院设立负责处理复议的机构，保证法官因对处理结果不满而进行申诉的权利，对于高级法院和最高法院法官的责任追究、复议申请则统一由最高法院负责；在法官惩戒委员会人员构成上，笔者建议由设立该机构的法院从本院选拔审判经验丰富、道德品行端正且熟稔审判程序及法官职业规范的资深法官组成，充分保证违法审判责任认定的科学性和严谨性，并且，要适当吸纳具备一定法律专业背景的人民陪审员参与其中，以扩大法官违法行为认定的社会参与程度，提高追责程序的透明度和社会公信力。