论文摘要：

党的十八大以来，党中央高度重视京津冀协同发展，贯彻落实京津冀协同发展国家战略，为京津冀协同发展提供司法服务和保障，是人民法院担负的重大政治责任和光荣使命。京津冀一体化是国家新战略，旨在打破地方壁垒，探索治理新模式。三地在为保障京津冀协同发展时，要注重通过司法协同，为其提供司法保障。然而，京津冀一体化需要的是去地方化，在京津冀司法协同时如何去地方化，跨行政区划法院的构建可以视为一种视角。《中共中央关于全面推进依法治国的决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。跨行政区划法院的设置是为了打破审判的“主客场”，去司法地方化和司法行政化。

关键词：跨地域、京津冀、

一、建立跨行政区划管辖改革的背景与重要意义

(一)我国按行政区划设立法院的制度形成

司法管辖权的划定，不仅涉及当事人诉讼地的选择，而且关乎国家对地方事务的控制力。近代之前，司法管辖的范围划定了司法权作用的区域和统治权的边界，王权的扩张、国家的统一也是以争夺司法管辖权为其先兆的。[1]在中国古代行政与司法合一的传统制度下，行政区域范围就是司法管辖区的范围。即便清末的司法改革将司法权和行政权分离，也未改变司法管辖区依附于行政区划的现象。[2]在这一传统的惯性作用，以及前苏联政权体制的影响下，我国形成了按行政区域划分司法管辖区域，地方各级司法管辖区域与相应级别的行政区划基本重合的司法管辖模式。根据《中华人民共和国人民法院组织法》，中国法院系统由地方各级人民法院，军事法院等专门人民法院和最高人民法院组成。其中地方法院的设置分为三级，即

1.基层人民法院，包括：县人民法院和市人民法院；自治县人民法院；市辖区人民法院。

2.中级人民法院，包括：在省、自治区内按地区设立的中级人民法院；在直辖市内设立的中级人民法院；省、自治区辖市的中级人民法院；自治州中级人民法院。

3.高级人民法院，包括：省高级人民法院；自治区高级人民法院；直辖市高级人民法院。

（二）跨行政区划法院构建的主要障碍

构建跨行政区划法院面临的难题在于如何在权力之间、司法资源供给之间与行政辖区分离，也即在跨行政区划法院有谁产生、对谁负责；在司法资源的攻击上，由谁来保障。在现行法律框架下，跨行政区划面临司法权配置的限制、司法预算上的限制。

1、司法权的配置限制

司法权作为国家权力的重要组成部分，法院的设立涉及到国家权力的重新配置，因为它还涉及到行政权、立法权。现有国家权力的配置中，司法机关由国家权力机关产生，并对司法权进行监督。一般来说，除直辖市中级法院、专门法院之外，各地法院由其相对应的立法机关产生，而且这种对应是“行政区划”内的权力机关。跨行政区划法院的设置涉及到司法机关对哪一级权力机关负责的问题。跨行政区划法院的构建是中央推进依法治国的重要措施，是消除行政壁垒，消解地方利益对司法独立的冲击。但对于跨行政区划法院的构建仅出现在《决定》之中，并没有被我国法律所规定。在推进依法治国的进程中，改革于法有据是题中之意。现有的司法管辖制度是按照行政区划的安排所配置的，提出构建跨行政区划法院的构建是否于法有据？根据《法院组织法》规定，人民法院应向同级地方人大负责，报告工作。从其规定可以看出，现有《法院组织法》对司法管辖的规定依旧是按照行政区划所设置。这里规定的是“同级地方人大”。然而《宪法》规定的是人民法院对其产生机关负责，宪法并没有明文规定法院必须向同级人大负责，这就为跨行政区划法院构建开拓了空间。人民法院与人民发表大会是否是一一对应的关系这是影响跨区法院设置的主要问题[3]。《法院组织法》规定人民法院要向同级人大负责，受其监督，并向其报告工作，这似乎已经明确了法院与人大之间是一一对应的关系。但在现实中，却有另一种表现：一是我国直辖市的省级高级法院与中级法院均有均有省级人大产生，尤其是直辖市中级法院均有直辖市人大产生。第二是铁路法院、海事法院、林业法院等专门法院的产生也并不是由同级人大产生，而是由较高级别的人大产生。在这一层面上，法院与人大之间并非一一对应的关系。在应然层面，《宪法》只是规定了法院对产生其的人大负责，而并没有如《法院组织法》那样规定的较为具体。在这一层面，《法院组织法》似乎有违宪的嫌疑。有的学者建议在构建跨行政区划法院时通过修改《宪法》和修改《法院组织法》[4]来确保改革的顺利完成，然而《宪法》的权威来自于它的稳定性，与其修宪倒不如修改《法院组织法》的成本小。法官员额制改革以来，《法院组织法》的修改势在必行，因此，应借此将跨行政区划法院构建这一框架予以确定下来。

2、司法预算的限制

司法的地方化的另外一个因素是行政权力对司法权力的干预，也即通过控制地方法院的财政。本轮司法改革实施了人财物省级统管，法院的财政预算不再由地方供给，这为在一个省级区划内实现基层法院之间的跨行政区划提供了可行性的空间。但地方壁垒和地方利益的冲突不限于省级区域内部，而更有可能涉及到跨省级辖区。[5]以环境污染案件为例，对于雾霾、河流污染等，均具有跨省级区域的特点，在省级人财物统管的基础上，如何防止省级地方利益之间的竞争。设立跨省级区划的法院才是中央司改的终极目标[6]，但如何在跨省级区划的法院之间实施财政供给。建国初期，在政法传统的影响下，法院作为政府的组成部分，其办公经费被列入政府预算之中。其后，法院的办公经费经历过自主保障的阶段，法院创业、法院办厂等十分普遍。2009年之前，诉讼费成为法院办公经费的重要保障。2009年之后，诉讼费统一纳入地方财政，法院经费由地方和中央同时负担，但基本上也是以地方为主、中央为辅。现今条件下，设立跨行政区划法院，司法预算由地方还是中央供给，是影响去司法地方化，确立司法权中央事权的关键因素。但目前来看，尽管我国财政资源有了很大程度的增加，但由中央保证依旧有难度。而由地方政府来进行供给，除了不能去除司法地方化之外，地方发展的不均衡，也是影响供给的主要因素。东部沿海与中西部地区之间经济发展不均衡，导致财政规模相差很大。同时经济发展的不均衡，也会促使区域壁垒的强化。

(三)实施跨区域司法管辖的重要意义

第一，实施跨区域管辖，能够遏制地方保护主义。跨区域管辖的法院，其司法管辖范围可能包括几个行政区划或者行政区划的部分，该法院的人事任免制度和财政制度不依赖于某一地方政府，有利于从诉讼的源头防止地方保护主义的触角延伸至法院，[7]保证审判的独立性和中立性，促进司法裁判的公平公正，提高司法的公信力。

第二，实施跨区域管辖能够优化配置司法资源跨区域管辖的法院，其管辖范围并不受限于某一行政区划，而是根据地区间司法需求量的多少分配司法资源，确定司法管辖区范围的大小。在设置司法管辖区时，一般将司法需求大的行政区域划分为若干个司法管辖区，将司法需求小的相邻的行政区域合并形成一个较大的司法管辖区，建立跨行政区划的司法管辖区。这种舍弃司法管辖区设置与行政区划在数量和范围上严格对应的做法，使案件数量与司法机关人力、财力、物力相匹配，充分考虑不同地区案件数量的多少，从而提高司法资源的利用效率，使有限的司法资源能够得到最优化的配置。

第三、实施跨区域管辖有利于统一法律适用，保障公民平等的享有司法利益。将某一地区的某类案件集中由某一法院进行跨区域管辖，不仅可以防止“主客场管辖”问题的发生，而且管辖权的集中有利于形成相对统一的裁判标准，有利于法律适用的统一。

二、天津海事法院在实施京津冀地区跨区域管辖中的实践经验

按照京津冀法院联席会议第一次会议的会议精神，最高人民法院对于京津冀地区跨区域管辖的设计思路是：积极探索特定类型案件集中管辖或专门管辖制度，结合三地的特点，探索建立跨区划知识产权案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨区划环境资源案件集中在河北管辖的制度，促进司法统一，破解地区经济社会发展壁垒。[8]如何在不同的省级区划之间分配协调司法管辖权，甚至构建一个不隶属于任何一个省级区划的地方法院，这是未来推进京津冀地区跨地域管辖的重要问题。对此，我们既缺乏历史传统经验，也缺少法律理论支持。不过，天津海事法院在京津冀地区的跨地域管辖实践，可能会为这一问题的解决提供必要的实践素材。

（一）海事法院体系的建成

1984年5月24日，最高人民法院和原交通部联合发布《关于设立海事法院的通知》，决定设立海事专门法院。同年6月1日，上海海事法院等6家海事法院挂牌成立。1984年11月14日，第六届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（简称《设立海事法院的决定》），简略规定了海事法院的组织机构、管辖范围、人事任免等内容。1989年5月，《最高人民法院关于海事法院受案范围的规定》出台，将5大类14种海事海商案件纳入海事法院的管辖范围。后来，最高人民法院先后在海口、厦门、宁波、北海设立了海事法院。1999年6月，先行设立的6家海事法院成建制转入所在地的省委、省人民政府、省高级人民法院共同管理，与原交通部彻底脱钩。

《设立海事法院的决定》和《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》，将我国沿海海域及与海相通可航水域，统一纳入全国10家海事法院的管辖范围，北至黑龙江省、南至海南省，覆盖了10多个省份。多数海事法院管辖区域，超出了所在港口城市的省级区划。海事法院体系成立三十年以来，我国成为世界上海事审判机构最多的国家，海事审判体系初步完备。

（二）天津海事法院在京津冀地区跨地域管辖的法律实践

1.天津海事法院跨地域管辖的案件范围

作为最早设立的海事法院之一，天津海事法院一直对京津冀地区的与海相关案件行使司法管辖权，具体包括：

第一、天津市、河北省地区发生的海事海商类案件

根据《设立海事法院的决定》，天津海事法院管辖下列区域内发生的海事案件和海商案件：南自河北省与山东省交界处、北至河北省与辽宁省交界处的延伸海域，其中包括黄海一部分、渤海一部分、海上岛屿和天津、秦皇岛等主要港口。根据该规定，天津市、河北省海域内发生的海事案件和海商案件，都由天津海事法院专属管辖。

第二、连接点在北京的特殊案件

2001年，最高人民法院在《全国海事法院院长座谈会纪要》中明确，对共同海损纠纷案件、海上保险合同纠纷案件、海事仲裁裁决的承认和执行案件，连接点在北京的，由天津海事法院行使管辖权。由此，与北京市相关的特殊案件也交由天津海事法院管辖。

第三、京津冀地区的海事行政案件

2016年颁布《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》规定，海事行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地海事法院管辖。经复议的案件，由复议机关所在地海事法院管辖。对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地海事法院管辖。前述行政机关所在地或者原告所在地不在海事法院管辖区域内的，由行政执法行为实施地海事法院管辖。据此，凡是最初作出行政行为的行政机关所在地或者复议机关所在地或者原告所在在京津冀地区，或者行政执法行为实施地在京津冀地区的海事行政案件，均应由天津海事法院管辖。

2.天津海事法院进行跨地域管辖的发展进程

天津海事法院在行使跨地域司法管辖权，可以分为三个阶段：

第一阶段——以天津一地为中心的单核模式

天津海事法院在设立之初，本属于天津港务局的下辖机构，后于年归口至天津市法院系统。2001年之前，所有由天津海事法院专属管辖的案件，立案、开庭等审判活动均集中在院本部进行，北京市、河北省的当事人只能到天津参加诉讼。虽然当时主要的案件来源仍在天津，但天津海事法院也处理了多起涉及河北省的海事海商案件。其中孙有礼等18人诉迁安第一造纸厂等九企业养殖损害赔偿纠纷案，天津海事法院以司法判决形式明确，对于陆源污染案件，即使排放达标亦应适当承担环境污染损害赔偿责任，被最高人民法院评为海事法院成立三十年十大典型案例，影响深远。

第二阶段——天津本部与派出法庭相结合的三点联动模式

2001年，天津海事法院设立秦皇岛派出法庭，成为天津海事法院第一个天津市以外的派出机构。2007年天津海事法院设立曹妃甸派出法庭。由此，凡是秦皇岛港、曹妃甸港、京唐港发生的、以及被告住所地在秦皇岛市、唐山市的一般性海事海商案件，均由两个派出法庭处理。当事人可以直接在派出法庭提起诉讼以及参加诉讼。重大案件，仍由天津本部受理、审理。随着秦皇岛港、曹妃甸港、京唐港业务量的不断增长，两个派出法庭的案件数量明显增加。仅2017年秦皇岛派出庭和曹妃甸派出庭新收案件，接近全院新收案件的二分之一。

第三阶段——巡回庭实体化后的全网络覆盖模式

天津海事法院早在2007年设立巡回法庭，并陆续在北京市平谷、河北省石家庄市等京冀地区设立巡回审判点。但在2015年之前，巡回庭只在巡回审判点进行法律宣传、诉前调解、就地收案，不进行立案审查、案件审理等审判活动。随着天津海事法院提出巡回审判实体化，巡回法庭已经在黄骅港设立固定的法庭，受理、审理黄骅港发生的、以及被告在黄骅市的海事海商案件。同时，巡回法庭还开始在石家庄等巡回审判点受理案件，巡回审判点的司法服务职能被真正激活。由此，以院本部为心脏，以派出法庭为躯干，以巡回审判点为细胞的跨地域管辖网络正式建立。这期间，天津海事法院审理了218名养殖户诉康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司海上污染损害责任纠纷案作出一审判决，有效地维护了河北省当地的海洋环境权益。

3、天津海事法院跨地域管辖的模式

天津海事法院在审判实践中不断总结，形成了如下跨地域管辖方式：

第一、按照便于法院查明案件事实、便于当事人参加诉讼的两便原则，天津海事法院根据案件连接点，将河北省部分海事海商案件的管辖权分流至派出法庭和巡回法庭，由派出法庭和巡回法庭在河北省地区行使管辖权。同时，京津冀地区的重大海事海商案件及海事行政案件的立案、审理工作仍在天津本部进行，确保投入足够的审判力量和审判资源，保证案件结果的公正审理。

第二，天津海事法院的人、财、物由天津市负责。天津海事法院归入天津市法院系统，主要领导干部由天津市人大任命，财政经费由天津市财政负担，派出法庭和巡回法庭所在地的办公场所、办公设备主要由当地政府解决。因此，天津海事法院对京冀地区的行政机关依赖较少，当地行政机关很难对天津海事法院施加影响。

第三、天津海事法院的审判人员均通过天津的招录系统招录，派出法庭和巡回法庭的审判人员实施轮岗制，以两年为一个周期，每周从天津奔赴法庭驻地工作。同时，两个派出法庭在驻地聘用了当地的书记员，长期驻扎在法庭，除履行书记员的职责外，还负责日常接访等事务性工作。派出法庭和巡回法庭人员与驻地较为“疏远”，较少受到所谓“社会人情”的影响。

第四、无论派出法庭还是巡回法庭，其上诉案件均由天津市高级人民法院审理。统一的上诉法院，统一的人员来源，能够保障发生在京津冀地区的不同案件，裁判标准也能够相对一致，很少会发生同案不同判的情形。

三、天津海事法院行使跨地域管辖中的问题与对策

（一）天津海事法院跨地域管辖中的问题

1.“天津”的标签，能否产生足够的司法公信力。天津海事法院虽然与京冀地区的地方部门相对独立，但无论从人事任命、物质保障，还是审判人员来源、上诉法院，都有着明显的“天津”的烙印。这种制度设计是当时最高人民法院的一种基于现实的考虑，但缺乏足够的理论来支持这种设计的合理性。实际上，从京冀地区的当事人、地方部门甚至地方法院来看，天津海事法院都像是一个来自天津的“外来人”，地方部门和地方法院不免会警惕其是否会争夺原“属于”他们的权力，当地百姓也可能会质疑，来自天津的法院是否会偏向于天津的当事人。

2.天津海事法院的现行物质保障机制逐渐不能适应京津冀跨地域管辖的发展。随着天津海事法院不断加强京津冀跨地域管辖，相应的物质保障需求越来越高。而天津海事法院的人、财、物主要由天津市负责，京冀对天津海事法院没有任何制度层面的投入义务。由此产生的问题是：天津市对于为京冀地区提供司法保障显然缺少够强的意愿，所以也缺少在派出法庭和巡回法庭上投入司法资源的热情；而派出法庭和巡回法庭能否得到京冀地方政府的支持，又很大程度上取决于地方对天津海事法院的态度。巡回法庭能够在黄骅港迅速建立法庭，得益于当地政府和河北省高级人民法院的高度重视，而曹妃甸法庭至今没有在曹妃甸地区寻找到合适的法庭，一定程度上也受制于与当地政府的协调问题。

3.长期轮岗的派出机制开始运转困难。被派至派出法庭的审判人员，基本上每周都要往返于天津与秦皇岛、唐山之间，不仅要面对沉重的办案压力，而且日常的生活被长期奔波打乱。因此，大部分审判人员对前往派出法庭工作缺少积极性，派出工作遇到越来越多的困难。另外，由于路途遥远，有时会出现当事人申请扣押船舶等紧急事项，而派出法庭审判人员无法及时赶到的情形，当事人的合法权益可能无法得到及时维护。

4.天津海事法院在履行审判职责时，不可避免需要海事局、渔政渔港、港口企业等当地政府部门和企业进行司法协助，相关部门和企业的配合程度，一方面取决于其对法律程序的了解，另一方面也受到其与派出法庭人员的熟悉程度的影响。派出法庭人员经常轮换，不利于与当地相关部门维系良好的协作关系。

（二）完善天津海事法院跨地域管辖体制的对策

基于跨地域管辖司法需求的增长，以及天津海事法院跨地域行使管辖权中遇到的问题，有必要从以下几方面入手，完善天津海事法院跨地域管辖体制：

1.在京津冀三地法院系统内建立更高层面的合作机制，共同协商为跨地域法院提供物质保障。天津海事法院派出法庭建设遇到的瓶颈说明，跨地域管辖法院需要三地共同保障，不能仅由天津一地承担。因此应在京津冀三地法院系统之间建立合作协商机制，共同解决跨地域管辖法院的物质保障问题。尤其是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。鉴于天津海事法院对于京津冀协同发展的重要性，可以向中央申请承担部分转移支付。

2.建立科学规范的人员轮岗制度和更有效率的激励机制，保证派出法庭、巡回法庭审判人员选任的流畅运转。对于派出法庭、巡回法庭审判人员的选任工作，必须依靠科学规范的制度进行推动，轮岗任期、选任条件、轮岗顺序等必须以制度的形式固定下来，确保派出人员选任工作公平公开。同时，应当对派出法庭、巡回法庭的审判人员给予更多的职务、物质奖励，调动审判队伍的积极性。

3.适度进行人员本地化，吸收本地人员常驻派出法庭工作。每个派出法庭应当保留部分当地的人员作为法官助理，从事审判辅助工作。本地人员一方面可以在当地直接处理日常事务，必要时还可以在审判人员的指导下进行紧急事件的应对。同时可以借助其在派出法庭长年工作形成的工作经验和人脉网络，协助派出法庭与当地政府部门进行协调沟通，帮助新轮换的审判人员熟悉当地环境。

4.与京津冀地区相关部门建立稳定的协作机制，在制度框架内进行合作，共同化解社会矛盾。天津海事法院行使跨地域管辖，需要当地政府部门进行司法协助，当地政府部门也需要天津海事法院发挥解决社会矛盾、维护社会稳定。但目前的派出机制导致人员流动性较大，为了能够与政府部门形成稳定的合作机制，同时避免落入“相互勾结”的不当怀疑，有必要建立正式的合作机制，在法律允许的范围内进行合作。

四、结语：跨地域法院建设的矛盾与统一

建立一个与脱离地方行政区划的法院，似乎是去地方化的理想方式，但从实践来看，除了最高人民法院设立的巡回庭，目前没有一个初审法院能够完全与地方分离。正如有学者批评，在地方设置的这种“跨行政区划”的司法管辖制度范围仍然局限在一个省级框架内部，结果只能是小的地方化减弱了，但大的地方化却强化了。[9]在现有的财政人事制度下，初审法院不可能与地方人大、地方政府相脱离。更何况，在中国的现有国情下，与地方相关部门保持良好的关系，更有利于初审法院调动各种地方资源，有效地履行审判职能。司法中央化与地方化其实是一对对立统一的矛盾关系，天津海事法院在跨地域管辖中产生的问题，也源于这对矛盾关系的相互作用。正如美国联邦司法中心《联邦司法改革纲要》所言，发展并维持法院与国会和行政分支之间有效关系，是确保其成功获取足够资源的关键所在。[10]只有在保证法院的治理、管理和决策自主权的同时，妥善处理好与地方相关部门的关系，达成最优的博弈状态，才能有效地行使跨地域管辖权，实现司法的公平正义。

［1］肖建国：《管辖制度与当事人制度的重构》，载《人民法院报》2004年2月11日。

［2］张珉：《试论清末与民国时期的司法独立》，载《安徽大学学报》2004年第3期。

［3］徐美君：《司法制度比较—以英、美、德三国为主要考察对象》，中国人民公安大学出版社2010年版，第9页。

[4]张龙亭：《我国司法区划改革—与行政区划的分离》，西南政法大学研究生论文，

[12]《京津冀法院首开联席会重大案件将跨区域会商》网址http://news.sina.com.cn/c/2016-06-01/doc-ifxsqyku0168563.shtml访问时间 2016年10月5日

［6］黄欣欣：《与行政区划适当分离管辖制度研究》华东政法大学硕士论文

 [7]《中国的司法权从根本上说是中央事权》人民网网址http://politics.people.com.cn/n/2014/0122/c1001-24188806.html，访问时间2016年10月3日

[8]贺小荣马渊杰：人民群众的期盼是全面深化人民法院改革的不竭动力——《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》的背景解析人民法院网网址http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/02/id/1558233.shtml，访问时间2016年10月3日

［9］赵兴洪：《司法区划分基本问题研究》，载《西南农业大学学报》2012年第1期

［10］赵兴洪、邹兵：《关于中国司法区划分改革的思考》，载《云南社会科学》2013年2期