【摘要】

当前，渤海海洋生态环境问题日益凸显，党中央、国务院做出开展“渤海综合治理攻坚战”的决策部署。通过对渤海海洋污染案件进行分析发现，案件呈现多分布于渤海中南部地区、海洋污染类型多样但相对集中、海上养殖权益受污染损害严重、案件审理专业性强、难度大、周期长四方面特点。渤海海洋环境司法保护面临海洋环境公益诉讼机制价值尚未充分发挥、海洋环境司法鉴定存在“量”与“质”双重短板、海洋环境纯经济损失赔偿认定缺乏依据和标准以及渤海海上养殖“两证”不全问题突出四方面突出问题。对此，应进一步健全海洋环境公益诉讼机制、完善海洋环境司法鉴定机制、明确海洋环境纯经济损失赔偿立法和司法应对以及推进渤海海上养殖“两证”规范化管理和司法裁判标准的统一。

【关键词】

渤海综合治理    审判态势   存在问题   对策建议

近年来，依托丰富的自然资源和显著的区位优势，在国家沿海开发开放政策的有力助推下，环渤海地区海洋经济发展迅速，海洋开发深度和广度不断拓展，随着环渤海地区经济社会快速发展，渤海生态环境面临的压力巨大，近岸局部海域污染严重，海洋生态系统功能退化受损，海洋生态灾害频发，海洋环境风险明显增大，海洋生态环境保护形势十分严峻。

党中央、国务院高度重视渤海生态环境保护。习近平总书记多次发表重要讲话、做出重要批示，要求打好渤海综合治理攻坚战。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发[2018]17号）明确提出，打好渤海综合治理攻坚战，加快解决渤海存在的突出生态环境问题。作为保护海洋环境资源、捍卫国家海洋生态权益的最后一道防线，如何发挥海事审判职能、加强海洋环境司法保护、回应社会公众关切，已成为海事司法面临的一项重要课题。

一、渤海海洋污染表现及成因

（一）渤海海洋污染的表现形式

从国家海洋局相关海洋监测统计数据和公报显示，当前，渤海海洋污染主要表现为以下三个方面：

一是海水水质恶化严重。2001年至2015年，渤海优良水质（符合一、二类海水标准）海域的比例由95.7%下降至78.3%，劣四类严重污染海域的比例由1.8%增加至5.2%。2001年，渤海劣四类严重污染海域仅局限在辽东湾、渤海湾和莱州湾海域；2015年，已经扩展到大部分近岸海域，并向三大海湾中部延伸。2017年，渤海水质虽然稳中向好，但未达第一类海水水质标准的夏季和秋季水域面积仍高达18740和32840平方公里。渤海水体污染物主要为无机氮、活性磷酸盐和石油类，其中辽东湾、渤海湾、莱州湾无机氮含量未达到第一类海水水质标准的海域面积位居全国前列。且近年来渤海水体富营养化现象严重，2017年夏、秋富营养化水域面积分别达6650和12260平方公里，辽东湾和渤海湾成为其中的重灾区，赤潮等灾害发生频率和规模不断上升（参见图1）。

图1：渤海海洋水质情况

二是海洋生态系统脆弱。2004年以来，渤海6个海洋生态监控区连续监测结果显示，渤海重要的河口和海湾生态系统均处于亚健康或不健康状态。2017年监测结果显示，双台子河口、滦河口-北戴河口及黄河口生态系统均处于亚健康状态，渤海湾、莱州湾处于亚健康状态，锦州湾生态系统则长期处于不健康状态。另外，由于港口、码头及人工岛等围海造陆项目不断上马，水动力条件大幅改变，围垦、泥沙淤积和过度开发利用等因素导致岸线缩短、自然湿地面积萎缩，其中以盘锦滨海湿地、天津滨海湿地及黄河三角洲湿地破坏最为严重。

三是海洋生物资源锐减。渤海海洋污染物的增加及水质的不断恶化，造成近岸海域的生物群落结构、主要生物物种和生物种群密度均发生较大变化，海洋浮游生物、底栖动生物和游泳动物等生存环境亦随之发生改变。同时，在水体氮磷等营养盐含量过高、重金属排放超标、石油污染加剧以及渤海生物产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道破坏退化等多重因素共同作用下，渤海海洋渔业资源衰退严重，经济鱼类资源减少近60种，鱼类群落结构简单化，个体小型化趋势明显。从海洋生物多样性角度来看，2014年渤海鉴定出浮游植物212种，大型底栖生物390种，2017年渤海鉴定出浮游植物160种，大型底栖动物318种，短短三年间渤海海洋生物多样性则出现明显下降（参见图2）。

图2：渤海海洋生物多样性情况

（二）渤海海洋污染主要成因

一是渤海自净能力较差。渤海三面环陆，位于辽东半岛和山东半岛之间，东面通过渤海海峡与黄海相连，出海口小，是我国唯一的半封闭型内海。另外，渤海水体较浅，平均深度仅有18米，与外海联通不畅，海水流动缓慢。跟边缘海、外大洋相比，渤海海域面积也较小。上述自然因素共同造成渤海海水交换周期长，渤海自净能力差。一旦遭到污染，相较于黄海、东海等其他开放性海域，渤海依靠自身净化能力恢复生态环境的难度较大。

二是陆源污染物大量排放。环渤海地区人口密集，城市化水平高，工业发达且重型化结构明显，渤海同时承接着辽河、海河、黄河、小清河、滦河等40多条河流汇入，陆源污染物排放是造成海洋污染的主要原因。渤海陆源污染物排放主要来自两方面，即河流污染物入海和排污口排污。2009年至2014年，渤海入海河流劣五类水质断面平均比例为67.8%，监测的149个陆源入海直排口超标排放比例均在70%以上，主要河流的年均入海污染物总量达到94.5万吨。

三是海源污染物不断增加。随着环渤海经济的发展和港口建设的加快，渤海船舶往来数量和密度提升，海上倾废、港口及船舶排污对渤海环境尤其是近海岸造成了严重影响。同时，近年来渤海油气资源开发强度较高，海上油气开采点数量、规模不断扩大。渤海输油管道溢油概率为每年0.1次，渤海石油平台由于火灾和井喷造成的所引起的溢油事故概率为每年0.2次，加之石油运输过程中发生的船舶碰撞、触碰等因素，导致渤海海上溢油事故频发。尤其是2002年渤海“塔斯曼海”轮溢油事故和2011年“康菲溢油”事故导致大量原油泄露，给渤海海洋生态环境造成重大损失。

四是大规模的填海造陆活动。为填补经济发展的用地空白，进入21世纪后渤海沿岸各省市开展了大规模的围海造陆，各地围填海面积屡屡突破国家确定的总量控制指标，填海造地存在严重的失序、失度和失衡问题。1984年至2010年间，环渤海人工填海造地面积达1403.8平方公里，渤海海域面积缩减了1.87%。持续的大规模填海造陆活动破坏了渤海海岸带原有的环境效益和海洋生物的栖息环境，造成生物多样性和密度下降，对水生生物资源造成永久性影响。同时，滨海湿地面积缩减，海湾湾口变窄，水交换受阻，污染物输移能力减弱，反过来加剧了近岸海域的污染。

二、渤海海洋污染审判工作情况分析——基于2011-2017年环渤海“三省一市”海洋污染案件统计数据

为有效分析当前渤海海洋污染审判工作态势和案件质效指标，总结海洋污染审判特点以及反映的深层次问题，笔者对2011-2017年渤海海洋污染案件相关信息进行了全面梳理，以期能为今后相关审判工作的改进提升有所助益。

（一）2011-2017年渤海海洋污染案件基本情况

2011-2017年，渤海海洋污染案件共收案1076件（海上污染案件1043件，船舶污染案件33件）；结案843件（海上污染案件812件，船舶污染案件31件）。从收案来看，发生在大连管辖海域36件，发生在天津管辖海域248件，发生在青岛管辖海域792件。海洋环境公益诉讼仅由青岛海事法院受理1件，系由社会公益组织提起（参见图3、4、5）：

图3：2011-2017年渤海海洋污染收案数量

图4：2011-2017年渤海海洋污染结案数量

图5：2011-2017年三家海事法院管辖海域收案情况

就2011-2017年审结的海洋污染案件来看：以判决方式结案295件，以撤诉方式结案515件，以调解方式结案27件，以其他方式结案6件（参见图6）：

图6：2011-2017年渤海海洋污染案件结案方式

从2011-2017年审结的海洋污染案件污染源来看，陆源污染物排放导致的案件8件，海上石油污染导致的案件781件，海上建设工程污染导致的案件19件，船舶污染导致的案件31件，其他污染源导致的案件1件（参见图7）：

图7：2011-2017年渤海海洋污染案件污染源

从2011-2017年审结的海洋污染案件中原告权益受损情况来看，以海上养殖权益受损为由提起的案件839件，以其他权益受损为由提起的案件4件（参见图8）：

图8：2011-2017年渤海海洋污染案件受损权益类型

2011-2017年审结的渤海海洋污染案件中涉外案件达到777件（海上污染案775件，船舶污染案2件件），涉外案件在结案总数中占比高达 92.17%（参见图9）。案件平均审理周期达到223天，远高于其他海事纠纷平均审理天数。

图9：2011-2017年渤海海洋污染案件涉外程度

（二）渤海海洋污染案件审判工作基本态势和特点

1．渤海海洋污染案件集中于渤海中部和南部

从地域分布来看，渤海海洋污染案件主要集中于天津和青岛海事法院管辖的中部和南部海域，2011-2017年两家海事法院的收案数达到1040件，占渤海海洋污染总收案数的96.65%。与之相比，属于大连海事法院管辖范围的渤海北部海域污染案件数较少，七年间仅累计收案36件。以上数据反映了近年来天津、河北和山东三省市在经济保持高速增长的同时，过度的海洋开发利用带来了严重的环境负担。而渤海北部海域由于重工业多集中于内陆地区，且海上船舶往来和油气开采等活动相对较少，故海洋污染相对较轻。 

2．污染源类型多样但相对集中

涉案的海洋污染源类型较多，主要有工业排污等陆源污染，又有石油泄露、海上施工建设及船舶排污等海源污染，污染类型多样，反映了当前渤海严重的海洋生态环境问题系多方面经济生产活动过度排污的共同作用的结果。但同时，从结案情况来看，涉案污染源主要集中于海上石油泄露，占污染源比例高达92.65%，反映了近年来渤海海上油气开采和运输活动频繁，海上石油污染风险加剧。尤其是渤海蓬莱19-3钻井平台石油泄露事件的发生，对渤海海洋生态环境和周边渔民、养殖户及旅游经营者生产生活造成重大影响，引发了大量集体诉讼案件。

3．海上养殖权益受污染侵害严重

海洋污染案件受侵害对象中，海上养殖权益损失在结案总数中的比例为99.53%，占绝对多数，反映了：一方面，渤海海域海上养殖区密集，一旦发生海洋污染事故，随着污染物的扩散、迁移和转化，海上养殖生物尤其是海参等对水质要求较高以及处于幼苗阶段、抵抗病害能力较弱的水厂品往往首当其冲，遭受损害。另一方面，与河流、湖泊等淡水水域不同，海水很少会被作为饮用水源，因此，除了经济损失和生态损失之外，海洋污染往往极少直接造成人身权益等其他权益的损害。

4．案件审理专业性强、难度大、周期长

案件审理周期远高于普通海事纠纷，原因在于：其一，海洋污染案件涉及复杂的海洋环境科学，案件审理对海洋污染监测、鉴定等专业技术依赖度高，案件审理专业性强，鉴定环节占用审限较长；其二，渤海海洋污染案件涉外程度高，案件司法送达及当事人办理身份和证据材料的公证认证程序繁琐漫长；三是以“康菲溢油”系列案为典型代表的污染案件受社会关注程度高，且案件往往关涉民生，法官对案件处理较为谨慎，需要反复合议研究、请示汇报。

三、渤海海洋环境司法保护相关法律问题

为切实加强海洋环境司法保护，尤其是在京津冀协同发展战略背景下提高渤海海洋污染纠纷审判效果、维护渤海生态环境，最高人民法院先后出台了若干相关指导意见。2014年6月，最高人民法院发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，要求“妥善审理与海洋环境资源保护相关的侵权案件”。2016年2月3日，最高人民法院发布《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，要求“充分发挥天津海事法院专业性及跨区域管辖的独特优势，通过依法履行审判职责保护海洋生态环境”。近年来，天津海事法院按照最高人民法院和市高院的要求，有效履行海事审判职能，不断加强海洋污染审判工作，成功审结了以“康菲溢油”系列案为典型代表的重大海洋污染案件，为加强渤海海洋环境保护提供了有力司法支持。

笔者以天津海事司法实践为基础，并结合对大连、青岛两家海事法院相关案件统计信息、质效指标的全面梳理，总结了当前渤海海洋污染司法保护层面存在的四方面问题：

（一）海洋环境公益诉讼机制价值尚未充分发挥

1．法制先行背景下海洋环境公益诉讼的司法现状——以司法大数据平台中全国海洋污染公益诉讼统计信息为参考

在2011-2017年渤海海洋污染收、结案中，仅有1起海洋环境公益诉讼案件，这显然与渤海海洋污染严重、环境损害事故频发的现状不符。为对海洋环境公益诉讼进行全面分析和比对，课题组通过最高人民法院司法大数据平台，对2011-2017年全国海洋污染公益诉讼案件信息进行了提取：2011-2017年，全国海洋污染公益诉讼案件共计收案9件，在1380件海洋环境污染案件中占比仅为0.65%。其中，提起海洋环境民事公益诉讼的主体为海事局、渔政局等涉海国家机关的案件共有8件，仅有1起案件是由“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起（参见表1）。上述数据显示，渤海海洋污染公益诉讼数量少的问题在司法实务中并非个例，从全国范围内来看，海洋污染公益诉讼的数量常年来均保持低位，海洋环境公益诉讼实践发展相对迟滞，海洋环境公益诉讼机制的价值和功能没有得到充分发挥,其实效性尚有待提升。

实际上，较之于其他侵权公益诉讼领域，我国海洋环境公益诉讼的开展具备先行的法制条件和实践经验。从海洋环境公益诉讼立法渊源来看，早在2012年修订的《民事诉讼法》和2013年修订的《环境保护法》两部法律对民事公益诉讼及环境公益诉讼做出相关规定之前，1999年修订通过的《海洋环境保护法》第89条第2款就已经明确了“行使海洋环境监督管理权的部门”有权代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提出损害赔偿要求，从而为具备海洋监管职能的国家机关提起海洋环境公益诉讼打开了方便之门。尽管对于该款规定的公益诉讼性质理论界尚有争论，但国家立法机关已经间接肯定并认可了该款规定系对海洋环境公益诉讼中公权力机关诉讼资质的界定。2012年4月24日《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）>修改情况的汇报》对于公益诉讼汇报如下：“目前，有的环境保护领域的法律已规定了提出这类诉讼的机关。比如，海洋环境保护法规定，海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。”同时，在司法实务中，《海洋环境保护法》关于海洋环境公益诉讼的相关规定也得到过成功实践。2002年11月23,满载原油的马耳他籍“塔斯曼海”油轮与中国大连“顺凯一号”轮在天津大沽锚地东部海域发生碰撞,导致原油泄漏。天津市渔政渔港监督管理处按照《海洋环境保护法》相关规定对英费尼特航运有限公司等提起船舶碰撞油污损害赔偿纠纷，获得一、二审法院支持，该案被誉为“我国首例海洋生态损害索赔案”。 

2．制约海洋环境公益诉讼机制作用发挥的主要因素

从海洋环境公益诉讼法律规范和司法实践角度来看当前，制约海洋环境公益诉讼机制作用发挥的因素主要有以下两方面：

一是海洋环境公益诉讼启动主体不明确且范围较窄。一方面，行政机关提起海洋环境公益诉讼主体资格不明确。虽然《海洋环境保护法》第89条第2款明确授予“行使海洋环境监督管理权的部门”提起海洋环境公益的主体资格，且《海洋环境保护法》第5条对各主管部门海洋环境监督管理权的范围进行了界定，但仍存在两个问题：首先，《海洋环境保护法》第5条所列内容无法涵盖全部的海洋污染类型，现实中海洋主管部门的环境监管权种类显然要超过上述规定范畴。如果将有权提起公益诉讼的行政机关局限于“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”，则很多依照其他法律规范享有海洋环境监管权的行政机关在职权范围内提起公益诉讼将面临于法无据的境地。其次，《海洋环境保护法》第5条是以海洋环境行政管理为基础，目的在于厘清不同监管部门对不同类型、不同海域海洋环境污染的监督管理权。海洋环境公益诉讼制度的建构则是侧重于污染事故发生后受损的海洋环境公共利益的恢复和补偿，而海洋环境公共利益既包括海洋生态权益也包括各类海洋资源。因此，海上污染发生后，《海洋环境保护法》第5条解决的是针对海洋环境权益损失提起公益诉讼的原告资质问题，却无法回答司法实践中渔业资源等自然资源损失的适格索赔主体。另一方面，海洋环境公益诉讼主体类型收窄。随着《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》于2018年1月15日正式施行后，海洋环境公益诉讼的适格主体被严格限定于《海洋环境保护法》第5条规定的海洋主管部门，社会组织不再具有提起诉讼的资质。另外，检察公益诉讼制度进入2017年修订的《民事诉讼法》，检察机关如认为必要，可在海洋主管部门不提起诉讼的情况下经过必要的程序自行提起诉讼（参见图10）。无论是海洋主管部门还是检察机关，其主体类型都是国家公权力机关，社会组织从海洋环境公益诉讼制度中退出，意味着该项制度社会参与程度的降低和优质诉讼资源的丧失，一些在环境公益诉讼领域具有成熟经验和专业人才的社会公益组织被排除在海洋环境公益诉讼大门之外，不利于该项制度作用的发挥。

图10：海洋环境公益诉讼索赔主体类型变迁

二是海洋环境公益诉讼专业性强、门槛高。海洋环境民事公益诉讼涉及海洋污染物的扩散流动、损失计算、生态修复评估等具有高度专业性的环境科学和法律问题。相较于普通环境侵权公益诉讼，“具有隐蔽性、间接性、复杂性及广泛性等特点”。以最高人民法院司法大数据平台2011-2017年全国海洋环境公益诉讼已结案件中可供查询的判决书来看，其中：以“鉴定”、“公估”、“评估”、“检验”作为关键词进行检索，相关判决书占判决书总数的79.25%；以“专家意见”、“专家证人”、“专家辅助人”作为关键词进行检索，相关判决书占判决书总数的18.87%。海洋公益诉讼专业性之强、对科学技术依赖性之高由此可见一斑。因此，相关诉讼的开展也对原告的举证能力、专业知识背景等方面提出了更高的要求。

综上，从近年来的司法实践来看，检察机关公益诉讼制度尚处起步阶段，由检察机关提起的环境公益诉讼案件本就不多，遑论专业要求更高的海洋环境公益诉讼；公益组织专业水平相对具有优势，但有能力提起此类诉讼的组织数量较少，且将来已不具备相关诉讼资质；而海洋主管部门虽掌握了最为丰富的证据资源，但由于其在海洋污染事故的处理中可能已采取包括行政处罚等在内的行政行为，故其提起公益诉讼的主动性也不高。

（二）海洋环境司法鉴定存在“量”与“质”双重短板

海洋环境司法鉴定是指具有资质的鉴定机构和鉴定人根据相关专业知识，运用海洋学、经济学、法学等学科的理论与方法，采用现代海洋调查分析仪器，并运用必要的检测、分析手段，对海洋环境污染造成的损害进行因果关系认定，并对海洋环境损害范围、程度进行量化，评估其损害数额，并提供鉴定意见的活动。根据《司法部、环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》（司发通[2015]118号）规定，海洋环境司法鉴定主要包括因近海海域环境污染或生态破坏造成的海岸、潮间带、水下岸坡等近海海洋环境资源及生态环境损害的鉴定。

海洋污染具有复杂的迁移、沉降、吸收等物理或化学转化特性，在海洋污染侵权之诉中，诉讼各方往往均难以靠一己之力直接获取有力的证据支撑其诉辩主张，故委托海洋环境鉴定机构进行取证、鉴定并出具意见成为重要证据来源。课题组通过对2011年至2017年天津海事法受理的248件海洋污染案件的裁判文书和案卷材料进行分析，发现其中仅有9件案件未涉及司法鉴定，当事人申请司法鉴定或者自行委托鉴定的案件占比达96.37%。可见，海洋污染诉讼活动对海洋污染司法鉴定具有较高的需求。当前，我国海洋环境司法鉴定制度化和规范化程度较低，尚难以有效满足海洋污染诉讼活动的需求。

1．海洋污染司法鉴定存在的突出问题

一是海洋环境司法鉴定机构数量较少且分布不均衡。一方面，具备海洋污染司法鉴定资质的机构数量较少。2015年12月，最高院、最高检会同司法部做出将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的决定，但经查询全国省级司法行政部门官方网站，被列入2017年度各省司法鉴定机构名册、具备海洋污染鉴定能力的机构仅有14家，其中具备海洋水质污染鉴定、渔业损失鉴定、生物质量鉴定和生态修复鉴定等两项以上海洋污染综合鉴定能力的机构仅5家，远不能满足当前严峻的海洋污染态势和不断增加的海事司法需求。另一方面，海洋污染司法鉴定机构地域分布不均衡。从环渤海海洋污染鉴定机构的分布情况来看，根据2017年环渤海“三省一市”省级司法机关公布的鉴定机构名册，纳入统一登记管理的海洋污染鉴定机构分布情况如下：辽宁省4家，山东省3家，河北省和天津市均无。与之不相称的是，津冀沿海重工业分布密集，持续的陆源和海上污染物排放造成津冀地区海洋污染严重，该地区属于渤海海洋污染的“重灾区”，海洋污染侵权纠纷多发。虽然河北省和天津市两地也有少数几家具有单项海洋环境鉴定能力的机构，但迄今尚未进入鉴定机构名录，且两地尚无具备海洋环境综合鉴定能力的高资质鉴定机构。在天津海事审判实务中，海洋污染侵权之诉中的专业性鉴定事项往往需要委托大连、青岛等地鉴定机构承担，鉴定的时效性难以保证。

二是海洋环境司法鉴定机构管理尚不规范。根据2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》规定，司法行政部门主管鉴定人和鉴定机构的登记管理，司法鉴定业务分为法医类鉴定、物证类鉴定和声像资料鉴定传统三大类，对三大类业务之外的鉴定业务则未明确范围与管理方式。在环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围之前，我国海洋环境司法鉴定机构主要由司法行政部门批准设立或依托行政机关、科研院所成立。前一类鉴定机构往往以传统三大类业务为主，海洋环境鉴定“往往只是其一小部分业务，而且鉴定资质不明确”。后一类鉴定机构则往往还承担着协助海洋主管部门进行环境监测的职责，并非完全独立机构，其中立性常常受到质疑。即便2015年以后海洋环境司法鉴定逐渐纳入司法行政部门统一管理范围，但在鉴定业务范围等事项方面仍无统一的标准。另外，长期以来，海洋环境司法鉴定收费管理混乱，乱收费、高收费现象普遍，一份鉴定意见动辄上万甚至几十万，对海洋环境诉讼主体造成沉重经济负担。

三是海洋环境司法鉴定公信力较低。当前，海洋环境司法鉴定公信力偏低，鉴定从业者职业道德和业务能力参差不齐，鉴定机构超越业务范围进行鉴定以及鉴定人收取高额鉴定费后出具倾向性鉴定意见的现象时有发生，不同鉴定机构之间就同一鉴定事项得出不同甚至相去甚远的鉴定结果，海洋环境司法鉴定的规范化管理亟待提升。如天津海事法院2011年至2017年审结的11件海洋污染案件中，当事人均向法院提交了海洋环境鉴定（或评估）报告，其中3起案件原、被告就同一事项各自提交了鉴定报告，报告关于污染损害数额的意见均出现较大差异。另外，一些鉴定意见本身质量不高，甚至存在诸如不具备相关鉴定资质等低级瑕疵，未能被裁判者所采信，也损害了案件当事人利益。如在（2015）津海法事初字第63号案中，原告提交由河北省XX司法会计鉴定中心出具的鉴定意见书，但因XX中心未取得相关渔业污染损失调查资质，最终XX中心向法院发出书面声明主动撤销报告。

2．海洋环境司法鉴定现实问题之原因分析

当前海洋环境司法鉴定面临诸多问题，既受发展程度和技术能力的掣肘，又缺乏规范、健全的司法鉴定行业管理机制。

一是海洋污染司法鉴定起步晚，地域性特征明显。我国海洋环境损害司法鉴定的跨学科综合科研起步晚、水平低，相对于传统的法医、物证、声像类司法鉴定，海洋环境司法鉴定成熟度低，无论是鉴定机构和鉴定人数量还是技术设备等硬件实力等都有较大差距。而且，随着海洋开发的不断深入，各种新类型海洋污染现象层出不穷，如在（2015）津海法事初字第117号赵XX诉XX物理勘探有限责任公司养殖损害赔偿纠纷一案中，出现了海洋勘探噪音污染这一新型海洋污染形式，对海洋污染鉴定技术和能力提出新的挑战。另外，由于海洋污染鉴定机构特别是业务范围涵盖海洋水质污染鉴定、渔业损失鉴定、生物质量鉴定和生态修复鉴定的综合类鉴定机构需要较强的技术和资金支持，准入门槛高。我国海洋环境鉴定机构的起步往往依托于行政机关或科研单位、高等院校，前者如国家海洋局北海环境监测中心，后者如大连海事法学海事司法鉴定中心。上述机构多集中于海洋经济发达、环境科研力量雄厚的地区，具有依托大连、青岛等少数沿海城市集群分布的特点。

二是海洋污染司法鉴定管理体制落后，鉴定机构中立性不强。长期以来，在传统“三大类”与其他鉴定事项分类管理的司法鉴定管理体制下，有的省份司法行政机关仅批准设立“三大类”司法鉴定机构（如浙江省），有的省份即便对海洋污染鉴定机构登记管理，也仅限于少数几家，一些具备先进技术能力的海洋污染鉴定机构管理长期未能纳入统一登记管理范围内，准入、惩戒和退出机制未能得到有效落实。在市场化经营模式下，一些鉴定机构各从业人员会出现盲目追求经济效益而忽视客观公允的行业失范现象，海洋污染鉴定机关的中立性和诚信度难以保证。虽然最高法、最高检与司法部已经出台通知将环境损害司法鉴定机构纳入统一登记管理范围内，但短期内仍难以起到立竿见影的规范性效果。另外，“在海洋污染损害价值评估方面，尚无完备的损害界定与量化的技术标准体系，使得海洋污染损害的事实判断和价值评估都存在科学上的不确定性”。

（三）海洋环境纯经济损失赔偿认定缺依据和标准

工人挖断电缆，造成电力输送中断，进而导致附近超市大量冷鲜食物腐败；车辆违规变道发生交通事故，造成大面积交通瘫痪，某明星车辆堵在道路中央不能及时赶场演出造成违约。上述情形中居后发生的损失类型通常被认为是典型的纯经济损失。

纯经济损失，又称纯粹经济损失，它是随着民事侵权司法保护的发展在司法实践中逐渐出现的、关于对传统民事损害之外其他损害类型是否保护及如何保护的一项法律命题。当前，纯经济损失并没有普遍接受的定义，在立法上，除了瑞典等少数几个国家外，各国法律规范中普遍没有关于纯经济损失的直接表述；在理论界，学者们对纯经济损失的概念也是仁者见仁、智者见智。如王泽鉴教授认为“所谓纯粹经济上损失，系指被害人直接遭受财产上不利益，而非因人身或者物被侵害而发生”，王利明教授则认为纯经济损失“行为人的行为给他人造成的人身伤害和有形财产损害之外的经济损失”。虽然立法和理论界对纯经济损失的概念莫衷一是，但从诸多学者及相关著作关于纯经济损失的论述可以总结出，纯经济损失具有如下基本特征：第一，纯经济损失不因受害人的财产或人身的受损而发生；第二，纯经济损失只是受害人因特定事由而遭受的纯粹金钱上的不利益；第三，“这些不利益一般不被法律所认可，难以获得赔偿”，即纯经济损失在立法和司法实践中以不予赔偿为原则、赔偿为例外。

1．海洋环境损失类型及纯经济损失表现形式

环境侵权行为导致损害有别于一般侵权行为，环境这一过程中扮演两个角色，即侵权行为首先损害环境质量，包括环境中的土壤、空气、水等非生命因素和生物种群等生命因素，再通过环境中受损害的组分形成人身伤害、财产损害。海上污染事故的发生，首先会造成有毒有害物质进入海水，直接影响海水水质，进而造成海洋生物死亡和生物种数量减少、渔民海上捕捞收获减少、海上旅游经营环境恶化等一系列连锁反应，形成由近及远、不断扩大的损害“涟漪”。海洋污染事故发生后，通常会造成以下不同法律性质的经济损失：

一是直接经济损失。即海洋污染发生后对实际存在的有形财产造成的损害。这种损害可分为两类：一是对自然环境的破坏造成自然资源的损害，包括鱼类、鸟类、水体、海滩、沿海土地、各类海洋生物等与海洋有关的自然资源；二是对个人财产的损害或者因对其破坏导致的损失，如因海上污染导致各类有害物质被海洋生物吸收，造成海上养殖户所养殖的贝壳、鱼虾、海参、螃蟹等水产品死亡和船舶、养殖器具、捕捞器具的损坏。在该种损失中，受害者主要是海上养殖户。

二是间接经济损失。“间接经济损失又被称为继发（嗣后）经济损失，其根本特征在于它是发生于初始经济损失之后，与初始经济损失存在财产和人身权利上的联系性”，主要表现为利润或收入损失。如海洋污染事故发生后海上养殖户水产品死亡导致已经签署的海鲜买卖合同无法履行导致的收益损失，渔民捕捞器具受污染损坏维修期间不能出海捕捞造成的收入损失等。

三是纯经济损失。有的学者将海洋环境纯经济损划分为关联性经济损失和海洋环境经济损失：第一，关联性经济损失，“又称反射性经济损失，是指由于第三人遭受人身伤害或财产损坏，进而导致请求人在经济利益上的损失”。如海洋污染造成船舶损坏，进而导致船舶所有人与他人签订的船舶租赁合同无法履行，给船舶租赁合同的相对方造成无法使用船舶的经营损失，又如上文提及的海鲜买卖合同无法正常履行，海鲜买受人不得不高价从其他卖家重新订购海鲜。第二，海洋环境经济损失，是指海洋环境这种公共领域的无主资源被污染，导致生活或日常经营依赖于这些公共资源的主体遭受经济上的损失。如海洋污染事故造成海洋环境和景观的污染，引发负面的社会舆论评价和新闻报道，公众消费欲求降低，造成受污染海域沿岸以海上观光旅游、娱乐吸引游客消费的商铺、餐馆、酒店等经营者经营状况下降，又如港口码头因海上污染物清理造成航运吞吐量减少。在天津海事法院受理的“康菲溢油”系列案中，唐山海港唐山湾国际旅游岛红珊瑚度假村等21名旅游经营者和李永强等5名捕捞户分别提起的海上污染损害责任纠纷案即为典型的纯经济损失案件。

从我国侵权民事法律规定来看，直接经济损失和间接经济损失都属于法律规定的赔偿范围并无争议，而上述两类纯经济损失是否应在赔偿范围之内尚存疑问。

2．海洋环境纯经济损失赔偿存在的问题

一是海洋环境纯经济损失立法阙如。我国规范性法律文件中并未出现纯经济损失的概念，也没有关于纯经济损失情形处理的一般性规定，当前，关于纯经济损失的规定主要见于各部门法和最高人民法院的相关司法解释中。如《公司法》第208条第3款规定，“如果承担资产评估、验资或者验证的机构因其出具的评估结果、验资或者验证证明不实，给公司债权人造成损失的，除能够证明自己没有过错的外，在其评估或者证明不实的范围内承担赔偿责任”。当前，关于海洋环境纯经济损失的立法主要见于2011年《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》。该司法解释第9条规定，“船舶油污损害赔偿范围包括：（一）为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用，以及预防措施造成的进一步灭失或者损害；(二)船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失；(三)因油污造成环境损害所引起的收入损失；（四）对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用。”第14条规定，“海洋渔业、滨海旅游业及其他用海、临海经营单位或者个人请求因环境污染所遭受的收入损失，具备下列全部条件，由此证明收入损失与环境污染之间具有直接因果关系的，人民法院应予支持：（一）请求人的生产经营活动位于或者接近污染区域；（二）请求人的生产经营活动主要依赖受污染资源或者海岸线；（三）请求人难以找到其他替代资源或者商业机会；（四）请求人的生产经营业务属于当地相对稳定的产业。”上述第9条第3款和第14条所指向的赔偿内容即为纯经济损失。但上述司法解释调整的对象仅针对船舶油污造成的污染，并不能涵盖所有海上污染类型所造成的海洋环境纯经济损失，海上钻井平台石油泄露、陆上排污等污染事故造成纯经济损失的相关立法尚处空白。

二是纯经济损失能否得到支持的司法标准不统一。由于立法的缺失和理论界的争论，且司法实务中纯经济损失类型复杂多样、情形各异，迄今为止，我国法院对纯经济损失的诉求是否应予以支持并没有明确统一的裁判标准。通过对涉及纯经济损失的“重庆电缆案”、“山西晚报不实报道案”等典型案件裁判结果的分析可以发现，我国法院对审判实务中纯经济损害的处理态度：如果特别法对特定的纯经济损失类型有明确规定，则法院会按照特别法的规定做出相关认定；如果特别法对于纯经济损失没有规定，则法院一般会比较审慎，大多会坚持对纯经济损失的保护力度低于财产或人身等绝对权的原则，并在具体案件的裁判过程中通过对“因果关系”、“善良风俗”、“主观过错”等因素的考察，最终确定纯经济损失能否最终得到支持。如在“重庆电缆案”判决书中法官认为，“纯粹经济上的损失，……除加害人系故意以悖于善良风俗之方法致用户受损害的特殊情况外，不在赔偿之列”。换言之，在审慎把握的前提下，纯经济损失在具体个案中能够得到支持，主要取决于法官的自由裁量和价值取向，而非确定性的立法规范。

（四）渤海海上养殖“两证”不全问题突出

前文已提到，在2011年至2017年审结的渤海海洋污染案件中，涉及海上养殖权益损失的案件比例为99.53%，海上养殖损害赔偿之诉已成为渤海海洋污染案件的主要类型。在因海上污染导致的养殖损害赔偿案件中，除了案件本身具有涉民生、群体性等突出特点导致案件审理难度大、司法风险高以外，渤海沿海海上养殖海域使用权证和养殖证“两证”不全问题也是司法实践中不可忽视的重要因素。通过对天津海事法院受理的“康菲溢油”系列案中栾树海等21名养殖户和张玉新等215名养殖户提起的索赔案件进行分析，发现涉及海上养殖“两证”不全问题的案件共计达到188件，占“康菲溢油”污染导致养殖损失案件的87.04%，值得引起思考和重视。

1．渤海海上养殖“两证”不全现象及其成因

近年来，渤海海上养殖产业发展迅速，海上养殖产量增幅较大，2011年至2015年环渤海“三省一市”海上养殖产量连年增长。在海上养殖巨大的经济利益驱动下，渤海海上养殖区规模扩展迅速，渤海尤其是河北省和辽宁省海上养殖“两证不全”问题日益尖锐，主要表现为：一是部分养殖户既无海域使用权证也无养殖证；二是部分养殖户既无海域使用权证也无养殖证，但能够出具当地海洋资源主管部门出具的海域使用协议；四是部分养殖户只有海域使用权证，没有养殖证；五是部分养殖户只有海域使用权证，没有养殖证，但在当地渔业主管部门的管理系统中有备案。

调研过程中，课题组通过对天津海事法院管辖范围内、海上养殖“两证”不全问题较为突出的唐山市、秦皇岛市两地海洋资源主管部门、渔政部门以及海上养殖户进行了走访、调研，总结梳理了当前“两证不全”问题的主要成因：第一，突破海域行政区划12海里界线的海上养殖活动大量存在。当前，渤海地区地方海洋行政管理基本遵循了《海域勘界管理办法》关于12海里管辖范围的规定，超过12海里的海域则由国家海洋局负责管理。近年来，随着近海养殖逐渐饱和，不少渔民开始在12海里以外的海域从事养殖活动。由于不属于地方海洋行政机关管辖范围，且国家海洋局也未能就该区域的海上养殖情况进行实质、有效的管理，相关养殖行为多未经国家相关部门许可；第二，按照各地海洋功能区划，属于旅游开发区、生态保护区的非养殖区划范围内存在大量养殖区，且很多渔民常年在此类海域进行养殖。按照规定地方政府应在发放补偿的基础上开展退养工作，但由于各地财政状况不同，整体退养进程缓慢。为有效控制此类养殖区规模并征收海域使用费用，部分市县采取与渔民签订短期海域使用协议。此类养殖业主手中持有的是海域使用协议而非海域使用权证；第三，养殖证申领和管理不到位。由于海域使用收费数额较高，且海域使用权证具有物权权属证明的效力，与之相比，养殖证收费门槛低，且仅是对养殖资质的确认，因此部分地方政府存在重海域使用权证、轻养殖证的惯性思维，渔政机关养殖证发放管理不到位。

2．海上养殖“两证”不全司法处理标准及存在问题

按照我国海域使用和渔业管理相关规定，从事海上养殖活动应同时取得海域使用权证和养殖证。《海域使用管理办法》第3条第2款规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权；《渔业法》第11条的规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证。对于司法实务中“两证”的作用和意义，在2012年全国海事审判工作会议上，时任最高人民法院民四庭庭长的刘贵祥在总结讲话中已做出明确阐明，“渔民就养殖损害主张赔偿时，应当提交证据证明其在事故发生时已经依法取得海域使用权证和养殖许可证，行政机关事后出具的证明不能成为其主张合法养殖的依据，其主张收入损失的，不予支持”。上述指导意见包括两重含义：其一，从事海上养殖“两证”不全者，在养殖损害纠纷案件中仅能得到成本损失赔偿，有关预期利益损失的诉讼请求不予支持；其二，养殖业主须在损害发生之前取得海域使用权证和养殖证，事后行政机关出具的证明材料不具有同等效力。

当前，在海洋污染案件审理过程中，海上养殖“两证”不全问题给海事审判造成两方面障碍：一是渔民法律意识普遍较为淡薄，对最高法院相关审判指导意见缺乏认知，一旦发生污染事故在自身收益损失得不到法院支持的情况下，部分当事人会寻求通过缠诉、信访等方式解决，造成社会不稳定因素和司法风险；二是造成海上养殖“两证不全”问题的原因较为复杂，既有养殖户个体方面的原因，也存在地方行政管理方面的因素，最高法院相关审判指导意见并没有对此分别说明。对此，在司法实务中，是严格落实最高法院审判指导意见，还是经过对造成“两证”不全的原因进行审查后区别对待，也是海事司法机关需要解决的一大难题。

四、相关意见和对策

（一）进一步健全海洋环境公益诉讼机制

1．明确行政机关提起海洋环境公益诉讼的类型

通过对海事司法实践分析和梳理，当前提起海洋环境公益诉讼主体以海洋环境行政机关为主。从最高人民法院对海洋环境公益诉讼的态度来看，也是倾向以海洋环境行政机关作为起诉主体，如在《海洋环境保护法》第89条第2款规定基础上，2018年1月施行的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第3条进一步明确将提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿公益诉讼的主体限定为“《海洋环境保护法》第5条规定的行使海洋环境监督管理权的机关”。针对《海洋环境保护法》第5条对“行使海洋环境监督管理权的机关”职权界定不完整以及依据该条无法解答海洋资源索赔主体资质的问题，课题组通过当前海洋污染种类及其对应的主管部门进行类型化分析，发现以下两方面需要厘清：

一是关于拆船作业污染的主管部门问题。当前，海洋污染主要表现为六种类型，即陆源污染物污染、海岸工程建设项目污染、海洋工程建设项目污染、海洋倾倒污染、船舶排放泄露污染、拆船作业污染。《海洋环境保护法》第5条已经对前五类污染的主管部门做出相关说明，第六类“拆船作业污染”则未涉及。通过对《防止拆船污染环境管理条例》第4条第1-3款进行梳理，可知：国家环境保护行政机关主管港区外的岸边拆船作业造成的污染，国家海事行政机关主管港区内拆船导致的海洋污染，国家渔业行政机关主管渔港水域内拆船作业以及渔港水域外渔业船舶拆船导致的污染。对于上述海洋主管部门所承担的拆船污染监管职责，应通过法律修改的方式，在《海洋环境保护法》第5条进行相应增补，确保能够涵盖所有海洋污染类型。

二是关于渔业资源损失的索赔主体问题。由于《海洋环境保护法》第5条第4款仅规定了渔业部门“负责保护渔业水域生态环境工作”，并没有明确渔政部门对于渔业资源损失的监管职权。实践中，对于海洋污染渔业资源损失的索赔主体问题存在争议，如赵劲松教授认为，“在渔业资源恶化（如遭受油污）时，渔业行政主管部门没有责任对海洋环境采取诸如改善水质、补充鱼苗等生态措施；因而，在油污案件中判决以渔政部门作为原告应获得赔偿的案件是错案”。对于该种观点，笔者认为应结合其他海洋行政管理立法明确海洋渔业资源的监管职权。《渔业法》规定渔业行政主管部门为渔业海域管理机构，受国家委托行使海洋渔业资源所有者的权利，从托管人角度而言，渔业主管部门当然有权就渔业资源损失提起诉讼。而且，即便海洋污染属于其他主管机关的职权范围，渔业主管部门仍可得就其中的渔业资源损失提起诉讼。在司法实践中，这一观点也得到了司法机关的认可，如“塔斯曼海”轮案中天津市渔政渔港监督管理处就渔业资源的损失提起了公益诉讼。

综合上述分析，结合《海洋环境保护法》第5条规定，我国海洋环境主管部门对应的可提起公益诉讼的污染类型如下（参见表2）：

2．建立海洋环境公益诉讼维权基金

公益诉讼案件办理涉及环境污染范围、污染程度、侵权损失以及生态环境修复成本鉴定问题，尤其对于海洋环境污染侵权诉讼而言，石油油指纹比对分析、海洋生态环境修复费用评估等检验鉴定成本高昂，行政机关、检察机关往往难以承担，且通过财政资金拨付的方式程序较为繁冗。成立海洋环境公益诉讼维权基金可以及时解决诉讼涉及的鉴定、评估、检验等问题。因此，环渤海地区各省市应根据各自实际情况，设立由财政专项拨款、社会捐赠等多渠道基金募集方式构成的海洋环境公益诉讼维权基金，通过严格设置申请、审批等程序，对海洋污染公益诉讼起诉立案、检测鉴定、诉讼保全、聘请专家或第三方专业机构、证人出庭提供资金支持，从而与诉讼费用减免等制度形成有效互补，鼓励相关主体积极提起海洋环境公益诉讼。

（二）完善海洋环境司法鉴定机制

1．以环境损害司法鉴定纳入统一登记为契机合理调控渤海海洋环境司法鉴定机构规模及布局

为贯彻落实两院会同司法部做出的将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理的决定，司法部、环境保护部联合印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》（司发通[2015]118号）要求，“司法行政机关要把好入口关，防止审核登记的机构过多，导致恶性竞争和鉴定质量下降，要鼓励和支持依托优质资源设立高资质高水平鉴定机构”。以此为契机，环渤海“三省一市”沿海省级司法行政机关应根据当前海洋污染实际情况，综合把握海洋环境司法鉴定机构审查登记：一方面，要提高海洋污染鉴定机构准入门槛，在适当控制鉴定机构数量的前提下，优先审核登记具备较高鉴定资质和综合鉴定能力的海洋污染鉴定机构；另一方面，要充分考量渤海各海域近年来污染实际情况和各海事法院及派出法庭分布，本着方便当事人维权和海事审判工作的原则，确保各海事法院管辖海域范围内至少设立1-2所具有综合鉴定能力和若干所具备单项鉴定资质的鉴定机构布局。尤其是对于海洋环境司法鉴定机构相对匮乏的津冀地区而言，应通过政府政策引导和鼓励，充分整合两地海洋环境科研院所和高校等优势学科资源，尽快推动设立具有较高鉴定资质的海洋环境司法鉴定机构，有效应对当前津冀沿海严峻的海洋污染态势。

2．加强海洋环境司法鉴定的规范化管理

一是明确海洋环境司法鉴定机构的鉴定范围。海洋环境司法鉴定纳入司法行政部门统一管理范围后，在对鉴定机构资质进行登记时，应根据鉴定事项的具体内容对鉴定业务范围进行明确的划分，不能出现将鉴定业务范围笼统的登记为海事物证鉴定之类情形，否则将会造成某些海域污染损害的司法鉴定工作难以进行，进而影响鉴定意见的证明力。考虑到海洋环境司法鉴定主要业务范围包括确定污染源、判定污染程度、海洋环境质量评价、确定污染损失四项主要工作，笔者建议司法行政部门应联合海洋环境保护部门应按照上述鉴定业务的分类，结合不同的海洋污染类型，对鉴定机构的鉴定范围进行明确、统一的划分。

二是完善海洋污染鉴定收费管理和惩戒机制。在司法部《司法鉴定收费管理办法》于2016年5月1日正式废止后，各省纷纷出台新的收费管理规定，但新规对于传统“三大类”以外的司法鉴定仍实行“鉴定机构与委托人协商”的市场调节价，而未采取基准指导价的收费模式。对此，一方面应加强海洋污染鉴定收费管理，考虑到目前司法鉴定机构自负盈亏的主流经营模式短期内无法打破，建议各环渤海各省级司法行政部门进行全面的调研、论证后，会同当地物价部门，出台海洋污染单项鉴定收费最高限额的“天花板价”，限制鉴定机构的过度盈利化趋势；另一方面，对于鉴定机构和鉴定人员徇私舞弊、违反职业道德和法律法规的执业行为，要加强社会监督，畅通投诉渠道，严格落实惩戒机制和退出机制，并及时将信息面向社会公开，不断塑造和强化海洋环境司法鉴定的公信力。

3．健全海洋环境司法鉴定质证和认证保障机制

一是利用专家辅助人制度提高海洋污染鉴定庭审质证对抗性。2012年修改的《民事诉讼法》第79条正式确立了专家辅助人制度，专家辅助人制度能提高庭审活动的对抗性，打破知识垄断和司法鉴定神秘主义，提升司法鉴定公信力。因此，在海洋环境侵权之诉中，司法机关应做好专家辅助人出庭的各项保障，对于未申请专家辅助人出庭的一方当事人应向其主动进行法律释明。同时，值得注意的是，《民事诉讼法》对专家辅助人资质条件仅限定为“有专门知识”，且专家辅助人的出庭需要提前向司法机关申请，是否准许由司法机关决定。笔者认为，为扩大专家辅助人选任范围，海洋污染诉讼专家辅助人应广泛覆盖污染鉴定人、科研专家、高校学者、协会成员等，司法机关仅需从两个方面对专家辅助人资格条件进行事前审查：一是只需具有某一领域的知识、技术或经验即可；二是专家的知识、技术或经验对法庭解决专门性问题有帮助。

二是发挥专家陪审员在海洋环境司法鉴定认证中的专业职能。专家陪审可以“避免法庭采信错误的鉴定结论，降低再审风险和纠错成本，提高诉讼审判效率”。考虑到海洋环境侵权诉讼的高度专业性和法官个人知识范围的有限性，笔者建议海事法院在海洋环境侵权纠纷中推动实施专家陪审机制，在新增陪审员选任时侧重向海洋环保专业人士倾斜，加强海洋污染专家人才储备，同时，灵活调整当前普遍实行的案件陪审员随机分配系统，对于重大、疑难的海洋环境侵权案件，应通过一定的报批手续，指定具有涉海专业知识背景的陪审员参加合议庭。

（三）完善海洋环境纯经济损失赔偿立法和司法应对——以船舶油污纯经济损失赔偿为借鉴

1．对国内外纯经济损失保护模式的考察

目前，对于纯经济损失的法律救济，各国立法模式各异，司法实践中处置该问题的做法也迥然不同，其中，大陆法系国家较为有代表性的是德国模式和法国模式：德国民法典第823条第1款以列举方式规定了对生命健康、财产所有权等绝对权的保护。同时，德国民法典第823条第2款、第826条规定了对绝对权以外其他利益（包括纯经济损失）的保护。另外，还通过特别法补充规定的方式将需要保护的纯经济损失纳入立法范畴。德国侵权法以保护绝对权为核心的规范模式客观上将大量纯经济损失排除在侵权法的保护之外，除了构成“故意违反善良风俗”和“违反保护他人为目的的法律”等极为有限的例外情形外，无从获得法律保护。与之截然相反的是，法国民法典第1382条原则上为包括绝对权和纯经济利益在内的损失提供了开放性保护，只要有损失即可能获得保护，损失类型在所不问。同时，通过提供诸如“因果关系”、“过错”等工具，由法官通过自由裁量的方式决定在个案中是否对受损利益予以保护。两种模式优点和缺陷均较为明显：德国模式通过对绝对权和其他民事权益予以区别对待的方式，为法官“识别判断相关民事权益是否属于侵权法保护的范围提供一个原则性标准”，有利于维护法的安定性和预见性，缺点在于对民事权益的列举性规定所带来的封闭性。法国模式优点在于其对民事权益保护的开发性，能够最大程度适用社会发展需要，缺陷在于对法官自由裁量权的过分“放纵”容易导致司法裁判的不确定性。

我国法律规范中没有关于纯经济损失的一般规定，对于纯经济损失的保护主要是通过特别法中“碎片式”的规定实现的。虽然立法层面没有像德国法那样明确原则上仅保护绝对权以及与绝对权相关的其他利益的损害，但根据前文对司法实务中相关纯经济损失判例的研究可以发现，我国司法机关对纯经济损失的态度原则上是给予比绝对权损害更弱层级的“审慎性”保护。由于立法的缺位，当前我国司法实践中对纯经济损失的把握尚无明确的标准，关于纯经济损失的往往杂糅了德国法“主观故意”、“违反善良风俗”与法国法“因果关系”等判断标准，法官会在个案中进行多方面因素的判断与衡量后，做出是否予以保护的具体认定。

2．司法实践中应类推适用船舶油污纯经济损失的赔偿标准

在我国侵权法律规范体系中，2011年实施的《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》在纯经济损失赔偿方面做出了实质性突破，对船舶油污纯经济损失的类型和予以支持的条件均进行了详细说明，对于纯经济损失尤其是海洋环境纯经济损失的理论研究和司法应对提供了有益借鉴。

从《船舶油污损害若干规定》出台的背景来看，我国是《1992年国际油污损害民事责任公约》的缔约国，但并没有加入《1992年设立国际油污损害责任赔偿基金公约》。虽然《1992年民事责任公约》将“环境损害所导致的的利润损失”包括在“污染损害”的概念中，但却没有像《1992年基金》那样建立明确的纯经济损失赔偿标准。我国自1993年从石油出口国变转成石油净进口国以来，石油进口量不断上升，水上石油运输呈现不断增长的态势。由于海上石油运输的高风险性，船舶油污事故的发生在所难免，船舶油污纯经济损失方面的索赔大量涌现，但立法的不健全导致很多索赔主体依据《1992年民事责任公约》和国内侵权法律规范均无法获得纯经济损失赔偿。为改变这种局面，《船舶油污损害若干规定》应运而生。《船舶油污损害若干规定》实际上借鉴了《1992年基金公约》对纯经济损失的赔偿立场和举证责任分配办法。《1992年基金公约》对船舶油污纯经济损失的赔偿标准为：损失和损害行为之间必须存在合理程度的近因关系。在适用合理近因标准是应考虑以下几方面因素：索赔者的活动与污染之间存在地理上接近程度；索赔者在经济上对受污染影响资源的依赖程度；索赔者取得其他来源供应的程度；索赔者的商业活动构与受溢油影响地区经济活动不可分割的程度；另外还应考虑索赔者减轻其损失的程度。《船舶油污损害若干规定》第9条基本采纳了《1992年基金公约》关于纯经济损失的立场和处理标准，同时第15条还规定了海上养殖、捕捞的纯经济损失索赔须事先取得行政机关的许可。

《1992年基金公约》所形成的关于船舶油污纯经济损害赔偿的标准，是建立在国际船舶油污损害赔偿丰富的实践经验和对各国立法的充分考量基础之上，具有较高的成熟性和国际认可度。因此，笔者认为，在诸如陆源污染物污染、海上钻井平台泄露等造成的非船舶油污类海洋环境侵权之诉中，类推适用《船舶油污损害若干规定》中借鉴《1992年基金公约》所创立的关于纯经济损失赔偿的判断标准，不失为解决当前海洋污染事故频发、纯经济损失诉求强烈的有效方法。个案中，法官判断海洋环境纯经济损害是否予以支持时，可从五方面因素入手进行判断：第一，地缘因素，即索赔人经济活动与污染区域的远近程度。考虑到海洋自然环境的特殊性，对该项因素的把握还需要综合考虑季风、洋流等导致污染物迁移的因子，不能单纯依据地理上的远近进行判断。第二，经济依赖度，即索赔人经济活动对受污染区域资源的依赖性。第三，替代资源的可选择度，即索赔人对其他资源和商机的选择范围。第四，经济圈完整程度，即索赔人与受污染区域内经济活动的不可分割程度。第五，经营合法性，即索赔人经济活动是否取得主管部门的行政许可或授权。

3．我国海洋环境纯经济损失立法的未来进路

一是我国应尽快加入《1992年基金公约》。从完善海上船舶油污损害赔偿角度而言，加入《1992年基金公约》后，“可使适用公约体系的纯经济损失索赔获得作为第二重赔偿义务主体的基金的赔偿”，船舶油污纯经济损失的赔偿将更加充分。同时，《1992年基金公约》的纯经济损失赔偿标准和大量赔偿实践也有助于索赔者充分预见索赔结果。而且，《船舶油污损害若干规定》的施行有利于我国船舶油污纯经济损失赔偿法律制度与国际公约保持一致，《1992年基金公约》的适用不会与国内法产生矛盾和冲突。

二是应拓展海洋污染纯经济损失赔偿领域。目前，最高人民法院《船舶油污损害若干规定》仅适用于船舶油污损害纯经济损失的赔偿，但海洋环境污染更多来自于陆源污染物和海上石油开采，因此，有必要通过司法解释的方式，将对船舶油污纯经济损失的赔偿拓展到其他海洋环境污染领域。同时，为了保证司法实践的统一，相关司法解释在沿用船舶油污纯经济损失判断标准的基础上，还应根据不同的污染类型特点制定纯经济损失索赔的证明要求。

三是应完善我国侵权立法。应尽快在《侵权责任法》等法律层面明确纯经济损失的内涵，承认其在侵权损害赔偿范围中的地位，为船舶油污纯经济损失以及其他海洋环境纯经济损失在司法层面的保护提供对应的法律渊源。

（四）推进渤海海上养殖“两证”规范化管理和司法裁判标准的统一

1．海洋主管部门应加强海上养殖“两证”规范化管理

一是建议海洋资源主管部门与渔政部门加强“两证”审核工作的衔接。环渤海海洋资源主管部门和渔政部门应打破当前海洋资源与渔政分立的机构设置壁垒，加强二者在海域使用和养殖证审批环节的沟通衔接：海洋资源主管部门在批准养殖用海之前应就相关海域是否符合地方水域滩涂养殖规划与渔政部门做好协调工作，渔政部门在审核养殖申请时应严格按照海洋局确定的养殖用海范围做好测绘、勘界。

二是建议创新“两证”发放管理方式。当前，海上养殖“两证”发放以海域使用权证为基础，实行“两证”并发制度，基本流程为：养殖户先向海洋资源主管部门申请海域使用权证，待审批完成后，再向县级政府渔政部门申请办理养殖证，“两证”在海域使用面积、养殖用海类型、四至坐标和用海年限等内容上保持一致。由于长期以来从沿海县级政府、渔政部门到养殖业主对养殖证制度的重要性缺乏必要认识，养殖证发放管理工作在现实中存在漏洞。针对于此，建议海洋资源主管部门和渔政部门探索“两证”发放管理方式的创新。考虑到养殖证发放难度较大，建议养殖用海的初审和终审设定为海域使用审批，将养殖证的申请和审核纳入中间环节，即首先由海洋行政管理机关对养殖户养殖用海申请进行初审，对于竞拍获得海域使用权者，由该养殖户持相关证明材料及办理养殖证的申请材料向渔业主管部门申领养殖证，再持养殖证到海洋行政机关领取海域使用权证，从而形成养殖证申领对海域使用权证审批的制约，形成养殖证申领倒逼机制，实现“两证”发放真正意义上的统一。

第三，对不符合海洋功能区划的养殖区有序推动退养进程。对于渤海海域旅游开发区、生态保护区、海上航运区等存在的不符合海洋功能区划的养殖行为，沿海县市普遍采取了“有偿退养+控制规模”的折中处理办法，即一方面采用补偿形式进行退养，另一方面对于财政资金不足难以开展有偿退养的，通过与养殖户签订海域使用协议的方式控制养殖规模。海域使用协议并非严格意义上的海域使用权证书，因此其效力在海上环境侵权诉讼中常常受到质疑。笔者认为，从长远来看，非养殖用海区域的养殖活动不符合国家关于海洋功能的合理规划，不利于沿海旅游开发和生态环境保护，如果长期维持现状，未来退养难度将进一步增加，且容易滋生更多的法律问题。因此，建议渤海沿海县市政府加大对不符合海洋功能区划的养殖区的退养力度，考虑从政策方面予以倾斜：其一，加大旅游开发区招商引资力度，通过与旅游开发投资商签订退养补偿协议的方式，由投资开发商替代地方政府部分或全部支付退养补偿金，进而换取旅游开发过程中在税收、补贴等各方面的扶持性政策，有效填补地方政府财力不足，实现地方政府、旅游投资商及养殖户“三赢”的效果；其三，建议在实施海上退养的县市推行陆上养殖扶持政策，在土地承包、种苗引进、技术指导方面加大对退养渔民的倾斜力度，为退养渔民获取稳定的经济来源提供合理引导，保证沿海村镇经济社会稳定。

2．统一海上养殖“两证”不全问题的司法裁判尺度——以“康菲溢油”系列案首案为考察对象

案例：在栾树海等21名养殖户诉康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司海上污染损害责任纠纷一案中，21名原告从事海上养殖均未取得养殖证。被告认为“根据《中华人民共和国渔业法》第十一条和农业部颁布的《水域滩涂养殖发证登记办法》第九条的规定，养殖生产者必须依法获得县级以上地方人民政府核发的养殖证，才能取得使用国有水域以及在滩涂上从事养殖生产的合法权利。由于栾树海等21名原告始终没有提供养殖证，因而其没有合法的养殖权利和索赔权利。康菲公司、中海油公司关于栾树海等21名原告没有合法的养殖权利，无权提起索赔的主张”。对此，就养殖证与养殖权利的关系问题，天津海事法院专案组专门向全国人大法工委、农业部渔业局进行咨询，在综合以上部门的答复意见和河北省唐山市、秦皇岛市海上养殖证发放情况，专案组形成以下思路：“污染事故发生前，栾树海等21名原告已经开始实际养殖海参，当地人民政府相关部门对此未提出异议。污染事故发生后，当地人民政府通过开展集中行动对养殖海域进行了核实、清理和规范，并以此为依据通过行政调解的方式发放溢油事故赔偿补偿款。栾树海等21名原告全部养殖海域均在赔偿补偿范围内。上述事实说明当地人民政府及渔业行政主管机关均实际许可栾树海等21名原告的养殖生产。因此，应视为栾树海等21名原告具有合法的养殖权利，对因污染事故而遭受的损失享有合法的索赔权利”。该案一审判决后，原告不服提起上诉，天津市高级人民法院二审维持原判。

通过分析“康菲溢油”系列案首案的审理思路可以得出：第一，海上养殖证的审批和颁发系《渔业法》规定的行政许可行为，目的在于加强海上养殖活动的规范管理和权益保护。养殖证是养殖户从事海上养殖的权利证明，但并非是合法养殖的必要条件。渔民合法的养殖权利源于地方政府的授权和许可，换言之，不持有养殖证但经过地方政府其他方式的许可，仍应视为享有合法的养殖权利；第二，2012年全国海事审判工作会议上最高人民法院关于司法审判工作中对待海上养殖“两证”的基本态度，系基于我国《渔业法》和《海域使用管理法》关于海域使用和海上养殖行政管理模式提出的指导性意见，该意见虽然对海事审判工作中存在的海上养殖“两证”不全问题做出了回应，但没有也不可能全面照察各地海上养殖“两证”不全问题的具体成因，因而在司法实践中不能僵化适用，需要在分析个案“两证”不全实际原因的基础上做出区别对待。这种处理方式既实现了国家海洋行政管理体制与司法审判工作的有效衔接，又体现了对当前渤海海上养殖问题的正视，能够最大程度上保障实体公正，降低海事审判工作中的阻力和当事人负面情绪。

同理，对于海上养殖海域使用权证问题处理，也应坚持类似的思路。养殖户不能提供有效的海域使用权证，但是能够证明提供诸如海域使用协议等权属证明材料的，亦应视为享有合法的海域使用权利。