【案号】（2022）津72民初226号

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【裁判要旨】

一、检察机关履行职责中发现破坏海洋环境保护的行为，在无海洋行政管理机关提起诉讼的情况下，可依法提起海洋环境公益诉讼。

二、行为人虽未造成海洋生态环境和航行安全的实质性损害，但存在重大安全隐患和风险的，亦应承担消除危险、恢复海域原状的民事责任。

【简要案情】

公益诉讼起诉人：河北省唐山市人民检察院（以下简称唐山检察院）

被告：Y航运公司

第三人：H保险公司

2016年7月1日，“Y61”轮从天津海域开往曹妃甸海域装载海砂，装砂约3300吨（前舱1500吨，后舱1800吨）。起锚完毕启航时，船中央发出声响，船体抖动，船速急速下降为0，船长命令大副抛锚1.5节。随后船舶开始下沉，吃水差变大，右倾，船长决定弃船。4时18分左右，该轮在曹妃甸东锚地北侧沉没，无人员伤亡，有部分轻油泄漏。7月3日17时15分，对海上溢油展开应急处置。

对此次事故，唐山曹妃甸海事局出具了调查报告。报告记载：探摸报告显示该轮右舷船中水尺向船艏方向4-5米侧板褶皱，不规则破口撕裂，裂口由下至上甲板；该轮左舷船中水尺向船尾方向4-5米侧板褶皱，不规则破口撕裂，裂口由下至上甲板。根据“Y61”轮相关船员描述，船舶存轻油约2.6吨，机油约200公斤。通过现场勘验、调查询问，并经油膜法估算入海溢油量约为5升（不排除溢油量超出此估算范围的可能）。“Y61”轮在此次事故中负全部责任。

事故发生后，该轮船舶所有人Y航运公司曾安排打捞并制定施工方案和防止油污方案，但一直未完成。H保险公司为事故发生时“Y61”轮的船舶保险人。

唐山检察院在诉前公告了准备提起本案诉讼的相关情况，公告期内未有法律规定的机关和有关组织提起诉讼，遂向天津海事法院提起海洋环境公益诉讼。请求判令Y公司恢复相关海域原状并消除环境污染危险，即打捞沉船。

【判决结果】

一审判决Y航运公司于判决生效之日起九十日内完成打捞“Y61”沉船的全部作业。

天津市高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。

【法官说案】天津海事法院巡回审判庭三级高级法官 曹克

关于检察机关作为原告提起海洋环境公益诉讼：由特定机关提起海洋环境民事公益诉讼是行政监管的重要补充

环境公共利益是由不特定多数主体享有的、具有整体性、层次性、多元性和发展性的环境重大利益。长期以来，我国实行国家环境管理的单轨运行机制，由各级政府环境资源保护行政管理机构通过行政命令、行政处罚等方式行使环境保护的监管职能，维护环境公共利益。行政管理机构在专业技术、设备、执法主动性、执法手段和执法效率等方面固然具有优势，但是，一方面由于环境问题的广泛性、复杂性和不确定性，环境污染的潜在性、持续性和动态性，增加了行政管理机构的履职难度；另一方面由于管理机构法定监管职权的限制和部门利益追求等因素的局限，导致实践中极易出现监管真空的情形。在这种情况下，需要赋予特定机关和社会组织提起环境公益诉讼的资格，依靠司法手段保护环境公共利益。从域外各国环境保护法律制度来看，环境资源保护主要也是通过行政机关的行政执法以及公民、社会组织或特定国家机关提起公益和私益诉讼来实施，而后者主要借助法院的司法权来保障实施。可以说，要实现对环境公共利益全面而有效的保护，行政执法和司法诉讼两种方式相辅相成，互为补充，缺一不可。

具体到沉船打捞，我国法律、行政法规和部门规章对于行政管理机构的监管职权从不同的角度进行了规定。《海上交通安全法》从保护航道和航行安全的要求出发，规定碍航物的所有人、经营人或者管理人负有及时向海事管理机构报告，设置警示标志，以及在限定的期限内打捞清除碍航物的义务。《防治船舶污染海洋环境管理条例》着重于清除污染的目标设定，规定船舶沉没的，船舶所有人、经营人或者管理人应当及时向海事管理机构报告船舶燃油、污染危害性货物以及其他污染物的性质、数量、种类、装载位置等情况，并及时采取措施予以清除。《打捞沉船管理办法》则从维护船舶航行、航道整治和工程建筑安全的角度，规定沉船所有人必须在行政主管部门规定期限以内提出申请并进行打捞；从获得沉船修复和利用价值的角度，规定其他沉船的所有人应当自船舶沉没之日起一年以内提出打捞计划和完工期限，经行政管理机构批准后进行打捞。上述规定虽各有侧重，仍不免出现监管真空。本案中，船舶沉没后曾发生溢油，并且仍存在残油泄漏的风险，但由于沉没海域不属于主航道，船载残油暂时也未再次发生泄漏，海事和海洋环境管理机构均未责令沉船所有人粤安航运公司进行清除打捞。在此情况下，海洋环境民事公益诉讼就成为海洋环境行政管理的重要补充和有效监督。该类诉讼能够实现对海洋生态环境和公共利益更加严格全面的保护，也为推进海洋生态文明建设提供了司法保障，具有正当性和必要性。

关于沉船打捞责任：构成实质性危害或存在危害的风险

沉船对海洋环境（包括公益和私益）和海上航行安全构成实质性危害或存在危害的风险，是构成清除打捞责任的实体要件。认定是否构成危害或存在危害风险，需要依据我国法律、行政法规、部门规章和我国参加的国际公约的规定加以界定。根据我国《海上交通安全法》《海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》和《打捞沉船管理办法》的规定，当沉船等残骸对水上交通安全、水上环境构成威胁或潜在威胁时，其所有人、经营人应承担清除打捞责任。对于界定危害需要考量的具体因素，我国法律没有作出详细规定，可以参考我国加入的《2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约》（以下简称《残骸清除公约》）。根据公约规定，确定危害时可以考量的因素主要包括：残骸的类型、大小和结构；所在区域的水深、潮差和水流；与航路或已设立的通航分道的距离；交通密度和频繁程度；交通类型；残骸货物的性质和数量，残骸上油类的数量和种类（如燃料油和润滑油），以及此类货物和油类排放到海洋环境可能导致的损害；港口设施的脆弱能力；主要气象和水文情况；所在区域的水下地形情况；在天文潮汐最低时在水面以上或以下的残骸高度；残骸声磁剖面图；与近海设施、管道、通讯电缆和类似结构的距离；以及造成需要清除残骸的任何其它情况。

清除打捞的责任主体，根据我国《海上交通安全法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》的规定，应当是障碍物或沉船的所有人、经营人或者管理人，《打捞沉船管理办法》将责任主体规定为沉船的所有人。根据最高人民法院《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》的规定，强制打捞清除沉船沉物而产生的费用，由沉船沉物的所有人或者经营人承担。在法律法规作出新的规定以前，根据上述规定，残骸清除打捞的责任主体应当为船舶所有人或船舶经营人，在光船租赁的情况下为光船租船人或船舶经营人，对船舶沉没负有责任的第三方、货物所有人。船舶所有人是指登记为船舶所有人的主体，如果没有登记，则为实际所有权人。船舶经营人是指接受船舶所有人委托或根据其他方式（如光船租赁）而实际占有、控制船舶，直接使用船舶从事客货运输或者其他商业性活动并承担相应责任的其他任何组织或个人，包括光船承租人等。

清除打捞责任的归责原则，从我国法律法规和《残骸清除公约》的规定来看，应当是严格责任原则。对于责任主体是否具有可以免责的情形，我国法律法规尚未作出具体规定，《残骸清除公约》的相关规定可以作为未来完善法律法规的参考依据。根据《残骸清除公约》第十条第一款的规定，船舶登记所有人应对残骸进行定位、标记和清除的各项费用负责，除非登记所有人证明造成残骸的海上事故由于以下情形所造成的：1、战争、敌对行为、内战、暴动或异常的、不可避免且不可抗拒的自然现象所导致；2、完全由第三方故意造成损害的行为或不作为所造成；3、完全由负责维护灯塔或其它助航设备的政府或其它主管当局在行使其职能中的疏忽或其它不当行为所造成。